{"id":17517,"date":"2025-07-23T10:00:17","date_gmt":"2025-07-23T08:00:17","guid":{"rendered":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=17517"},"modified":"2025-07-21T11:44:43","modified_gmt":"2025-07-21T09:44:43","slug":"obliga-el-derecho-de-la-ue-a-las-entidades-locales-a-la-imposicion-de-una-tasa-para-financiar-la-recogida-de-los-residuos-solidos-urbanos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/obliga-el-derecho-de-la-ue-a-las-entidades-locales-a-la-imposicion-de-una-tasa-para-financiar-la-recogida-de-los-residuos-solidos-urbanos\/","title":{"rendered":"\u00bfObliga el Derecho de la UE a las entidades locales a la imposici\u00f3n de una tasa para financiar la recogida de los residuos s\u00f3lidos urbanos?"},"content":{"rendered":"

\"ContenedoresLa Directiva (UE) 2018\/851, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008\/98\/CE sobre los residuos<\/a>, supuso el nuevo marco jur\u00eddico para la gesti\u00f3n de los residuos urbanos en toda la Uni\u00f3n, procurando buscar un sistema sostenible con el medio ambiente basado en la econom\u00eda circular y la jerarquizaci\u00f3n y valorizaci\u00f3n de los residuos, es decir, que estos no tengan un solo uso.<\/p>\n

En particular, su art. 14 consagra en este \u00e1mbito el principio \u201cquien contamina, paga\u201d \u2013recogido en el art. 191.2 TFUE\u2013 al indicar que, de acuerdo con este principio, \u00ablos costes relativos a la gesti\u00f3n de los residuos, incluidos los costes correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, correr\u00e1n a cargo del productor inicial de residuos, del poseedor actual o del anterior poseedor de residuos\u00bb. Asimismo, en el Anexo IV Bis se enumera una lista no exhaustiva de instrumentos econ\u00f3micos para financiar la recogida de residuos, unos de naturaleza tributaria, otros de naturaleza no tributaria y algunos como medida de apoyo (campa\u00f1as de concienciaci\u00f3n, apoyo a la investigaci\u00f3n, etc.). Entre ellos, se encuentran los sistemas de pago por generaci\u00f3n de residuos (pay-as-you-throw<\/em> por su denominaci\u00f3n en lengua inglesa), que se articulan a trav\u00e9s de la imposici\u00f3n de un pago o contraprestaci\u00f3n a quienes produzcan residuos (empresarios o ciudadanos) seg\u00fan la cantidad real generada y con mecanismos de incentivaci\u00f3n para la separaci\u00f3n en origen de estos y, con ello, la facilitaci\u00f3n del reciclaje.<\/p>\n

Ante esta normativa, el Estado espa\u00f1ol ha transpuesto la Directiva a trav\u00e9s de la aprobaci\u00f3n de la Ley 7\/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para <\/a>una econom\u00eda circular<\/a>. En su exposici\u00f3n de motivos recoge los principios de la Directiva UE e indica que, para la aplicaci\u00f3n del principio de jerarqu\u00eda de residuos y del pago por generaci\u00f3n, se incluye \u2013por primera vez en Espa\u00f1a\u2013 la imposici\u00f3n obligatoria a las entidades locales de crear una tasa o una prestaci\u00f3n patrimonial de car\u00e1cter p\u00fablico no tributaria (PPPNT) para la financiaci\u00f3n de los sistemas de recogida urbana de residuos s\u00f3lidos. As\u00ed, en el art. 11.3 de la Ley 7\/2022 se establece la obligatoriedad para las entidades locales de imponer esta tasa o PPPNT en un plazo m\u00e1ximo de tres a\u00f1os desde la entrada en vigor de la Ley. A\u00f1ade, adem\u00e1s, que debe ser \u00abespec\u00edfica, diferenciada y no deficitaria\u00bb y tender al pago por generaci\u00f3n. Para ello, establece criterios que pueden seguir las entidades locales, como sistemas que incentiven la separaci\u00f3n de residuos en el domicilio, reducciones en la cuota por compostaje dom\u00e9stico o para familias en riesgo de exclusi\u00f3n social, etc.; pero no deja de ser una lista ejemplificativa, dejando autonom\u00eda a las entidades locales para la configuraci\u00f3n de la tasa o PPPNT, en virtud de la garant\u00eda constitucional de autonom\u00eda local.<\/p>\n

En cualquier caso, se puede concluir f\u00e1cilmente que la ley espa\u00f1ola obliga a cubrir los costes del servicio de recogida de residuos a trav\u00e9s de un instrumento financiero espec\u00edfico, no pudiendo ser sufragados mediante tributos generales u otros ya existentes. Ante esta situaci\u00f3n, no han sido pocas las voces que han alertado de que la UE no impone obligatoriamente la financiaci\u00f3n de este servicio mediante la imposici\u00f3n de una tasa obligatoria.<\/p>\n

Por un lado, el Gobierno de Espa\u00f1a sostiene que la imposici\u00f3n de la tasa es exigencia de la Directiva UE<\/a>. A favor de este argumento se puede aducir que, para la consecuci\u00f3n del objetivo de pago por generaci\u00f3n, de manera que se cumpla el principio \u201cquien contamina, paga\u201d, la tasa se presenta como \u00fanico instrumento efectivo para la financiaci\u00f3n completa de los servicios p\u00fablicos de recogida de basuras. Cierto es que, para la jerarquizaci\u00f3n y valorizaci\u00f3n, por su naturaleza y por los sujetos sobre los que recae (principalmente, empresarios y profesionales), s\u00ed que podr\u00eda acudirse a otras v\u00edas: obligaci\u00f3n de reciclado (con subsiguientes inspecciones y sanciones por incumplimiento), prohibici\u00f3n de uso de envases no reciclables, reg\u00edmenes de responsabilidad ampliada, contrataci\u00f3n p\u00fablica sostenible medioambientalmente, etc. Sin embargo, no parece plausible la utilizaci\u00f3n de estas v\u00edas para el pago por generaci\u00f3n en el caso de los vecinos de los municipios, pues individualizarlo para cada uno de ellos es impracticable [1], erigi\u00e9ndose as\u00ed la tasa como \u00fanico posible sistema de financiaci\u00f3n. Opiniones a favor de esto pueden encontrarse en el argumento de que la prevenci\u00f3n de generar residuos solo puede cumplirse mediante el pago por generaci\u00f3n, que en nuestro sistema se concretiza mediante una tasa o una PPPNT. Por ejemplo, ciertas voces se\u00f1alan que esta tasa debe crearse obligatoriamente y que los municipios que ya tuviesen establecida una tasa de residuos no pueden desatender el principio mencionado (quien contamina, paga), puesto que ya estaba incluido en el ordenamiento europeo desde la Directiva 2008\/92\/CE [2]. Adicionalmente, se ha sostenido que la aprobaci\u00f3n de la tasa es consecuencia de la obligaci\u00f3n de aprobaci\u00f3n de programas de gesti\u00f3n de residuos (que, en nuestro pa\u00eds, solo se exige para las poblaciones de m\u00e1s de 5000 habitantes) contenida en los arts. 28 y 29 de la Directiva, de manera que se cumpla con un nuevo marco jur\u00eddico de la econom\u00eda circular que sea corresponsable, es decir, en el que cada actor internalice los costes de generaci\u00f3n de sus residuos, aprovechando las entidades locales esta tasa o PPPNT para esta tarea [3].<\/p>\n

Por otro lado, otras voces han defendido la no obligatoriedad de la tasa derivada de la Directiva. En este sentido, se observa que el Anexo IV Bis de la norma ofrece una lista ejemplificativa de instrumentos financieros, pero no obligatorios. En esta l\u00ednea, la propia Comisi\u00f3n, por medio de su vicepresidente, ha aclarado que la Directiva no impone efectivamente la obligaci\u00f3n<\/a> de establecer una tasa para la financiaci\u00f3n de la gesti\u00f3n de los sistemas de recogida de residuos urbanos, sino que esta es uno de los m\u00faltiples instrumentos financieros para cubrir los costes del servicio. Esta posici\u00f3n, a su vez, se ve reforzada si acudimos a los criterios interpretativos habituales, como se expondr\u00e1 a continuaci\u00f3n.<\/p>\n

En primer lugar, si se atiende a la interpretaci\u00f3n literal o criterio gramatical, se puede observar que el mencionado art. 14 de la Directiva no utiliza en ning\u00fan momento un lenguaje imperativo para la imposici\u00f3n de una tasa. No acude a formulaciones como \u201cdeber\u00e1 imponer\u201d o \u201cestar\u00e1n obligados\u201d, sino que habla de que los costes \u201ccorrer\u00e1n a cargo\u201d del productor de los residuos, sin predeterminar coactivamente el tipo de instrumento jur\u00eddico-financiero para ello.<\/p>\n

En segundo lugar, si se interpreta sistem\u00e1ticamente la norma en su conjunto, relacionando el art. 14 y el Anexo IV Bis con el articulado, se refuerza la conclusi\u00f3n de la no obligatoriedad. En particular, en el considerando 7 de la Directiva, se reconoce expresamente que la elecci\u00f3n del modelo de gesti\u00f3n, que incluye la distribuci\u00f3n de las responsabilidades financieras de estos, \u00absigue incumbiendo a los Estados miembros\u00bb. Por tanto, la imposici\u00f3n de la tasa como instrumento obligatorio no ser\u00eda coherente con el resto de los preceptos de la norma.<\/p>\n

En tercer lugar, en una interpretaci\u00f3n teleol\u00f3gica de la norma, el fin o esp\u00edritu de esta es que el coste de la gesti\u00f3n de los residuos sea asumido por quienes los generan, es decir, la consagraci\u00f3n efectiva del principio \u201cquien contamina, paga\u201d. Sin embargo, la Directiva no exige que este fin se alcance mediante la imposici\u00f3n de una tasa: lo que procura es la consecuci\u00f3n de ciertos objetivos de reciclaje, permitiendo para ello una pluralidad de instrumentos jur\u00eddico-financieros. La tasa no ser\u00eda el fin de la Directiva, sino uno de los posibles instrumentos, entre otros muchos, para la consecuci\u00f3n de los objetivos de reciclaje propuestos.<\/p>\n

A mayor abundamiento, aplicando conjuntamente el criterio sistem\u00e1tico y el teleol\u00f3gico, concluimos que la aplicaci\u00f3n de la tasa no opera como si fuese una obligaci\u00f3n imperativa contenida en la norma europea. Cierto es que, en nuestro ordenamiento, y como se ha indicado en los argumentos a favor, la tasa puede erigirse como \u00fanico instrumento posible para la consecuci\u00f3n del pago por generaci\u00f3n de los vecinos de los municipios que, efectivamente, derive en el cumplimiento del principio \u201cquien contamina, paga\u201d y en la consecuci\u00f3n de los porcentajes de reciclaje fijados por la Directiva. Pero, como se\u00f1ala el Consejo de Estado en su dictamen sobre la memoria del Anteproyecto de la Ley de residuos y suelos contaminados<\/a>, quiz\u00e1s ha faltado una valoraci\u00f3n sistem\u00e1tica sobre el estado previo de la cuesti\u00f3n sobre los residuos en nuestro pa\u00eds, de manera que es posible que no se haya justificado completamente la razonabilidad de la tasa para conseguir los ambiciosos objetivos de la Directiva, ni el grado de discrecionalidad que se incluye en la norma europea ni el establecimiento de otros mecanismos suficientes para evaluar, en primer lugar, y corregir, en segundo, el grado de cumplimiento de los objetivos fijados por la Uni\u00f3n [4].<\/p>\n

Para finalizar, retomando el argumento de la obligaci\u00f3n de los programas como favorable a la imposici\u00f3n obligatoria de la tasa, se ha de resaltar que, si bien es cierto que la Directiva obliga a describir las medidas adoptadas en ellos que, a su vez, se incluyan en el Anexo IV Bis, se debe recordar que este no deja de ser una lista ejemplificativa (es m\u00e1s, el propio art. 29.2 de la Directiva permite evaluar, dentro de los programas, la utilidad de \u00abotras medidas adecuadas\u00bb distintas de las enumeradas en el Anexo). Es decir, los programas no deben contener todas las medidas del Anexo de manera obligatoria, sino que deben tener en cuenta aquellas que consideren id\u00f3neas para la consecuci\u00f3n de los objetivos de reciclaje. Por tanto, este argumento no es suficiente para sostener la obligatoriedad de la tasa, al disponerse de una amalgama de instrumentos jur\u00eddico-financieros distintos.<\/p>\n

En conclusi\u00f3n, la imposici\u00f3n de la tasa por parte del legislador nacional espa\u00f1ol es una opci\u00f3n legislativa leg\u00edtima o plausible, pero no una obligaci\u00f3n derivada de la Directiva UE. El Gobierno espa\u00f1ol est\u00e1 amparado para dise\u00f1arla e imponerla a las entidades locales, pero no por obligaci\u00f3n del Derecho de la UE, sino como decisi\u00f3n puramente nacional para la consecuci\u00f3n, eso s\u00ed, de objetivos de reciclaje obligatorios impuestos por la Uni\u00f3n. Por ello, con los matices ya expuestos, no parece acertado afirmar que la exigencia de una tasa de residuos urbanos es, stricto sensu<\/em>, una obligaci\u00f3n impuesta por el Derecho de la UE, sino que jur\u00eddicamente pueden adoptarse otras alternativas para alcanzar los objetivos que, estos s\u00ed de manera imperativa, establece la Directiva de residuos. Sin embargo, la adecuaci\u00f3n de estos instrumentos alternativos excede de los prop\u00f3sitos de esta entrada y tendr\u00e1 que ser objeto de un trabajo posterior.<\/p>\n

\n

Referencias:<\/p>\n

[1] GOMAR S\u00c1NCHEZ, J.I., \u201cEl pago por generaci\u00f3n en la tasa \/ prestaci\u00f3n local de residuos\u201d, El consultor de los Ayuntamientos<\/em>, Especial I (Tasas Locales), 2024, pp. 220-233.<\/p>\n

[2] CARRO MARINA, M., \u201c\u00bfHacia una revisi\u00f3n de la jurisprudencia del Tribunal Supremos sobre las ordenanzas de residuos?, La Administraci\u00f3n al D\u00eda<\/em>, 2023, INAP.<\/p>\n

[3] PERNAS GARC\u00cdA, J. & S\u00c1NCHEZ GONZ\u00c1LEZ, J., \u201cHacia una gesti\u00f3n local estrat\u00e9gica de los residuos municipales: los programas locales de prevenci\u00f3n\u201d, Cuadernos de Derecho Local<\/em>, 65, 2024, pp. 75-127.<\/p>\n

[4] Dictamen del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de Ley de residuos y suelos contaminados. N\u00famero de expediente: 196\/2021 (TRANSICI\u00d3N ECOL\u00d3GICA Y EL RETO DEMOGR\u00c1FICO). Disponible en: https:\/\/www.boe.es\/buscar\/doc.php?id=CE-D-2021-196<\/a><\/p>\n

 <\/p>\n

Manuel Casado\u00a0Garc\u00eda<\/p>\n

Contratado predoctoral FPI en el<\/p>\n

\u00c1rea de Derecho Financiero y Tributario<\/p>\n

Universidad Aut\u00f3noma de Madrid<\/p>\n

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