{"id":18605,"date":"2026-05-27T10:00:27","date_gmt":"2026-05-27T08:00:27","guid":{"rendered":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=18605"},"modified":"2026-05-20T14:29:41","modified_gmt":"2026-05-20T12:29:41","slug":"de-funciones-y-potestades-administrativas-a-proposito-del-libro-de-joseba-k-fernandez-gaztea","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/de-funciones-y-potestades-administrativas-a-proposito-del-libro-de-joseba-k-fernandez-gaztea\/","title":{"rendered":"De funciones y potestades administrativas. A prop\u00f3sito del libro de Joseba K. Fern\u00e1ndez Gaztea"},"content":{"rendered":"

De funciones y potestades administrativas. A prop\u00f3sito del libro de Joseba K. Fern\u00e1ndez Gaztea, La funci\u00f3n administrativa. Concepto y aplicaciones<\/em>, Madrid: Marcial Pons, 2025<\/h2>\n

 <\/p>\n

\"PortadaHace algo m\u00e1s de un a\u00f1o formul\u00e9 en el n\u00famero 226<\/a> de la Revista de Administraci\u00f3n P\u00fablica<\/em> una cr\u00edtica al lugar central que el concepto de potestad administrativa ocupa en la construcci\u00f3n te\u00f3rica del sistema de Derecho administrativo espa\u00f1ol. El concepto espa\u00f1ol de potestad administrativa ser\u00eda el resultado de un trabajo de creaci\u00f3n doctrinal que se realiz\u00f3, en su momento, con desvinculaci\u00f3n del Derecho positivo vigente en la \u00faltima etapa de la dictadura y bajo un paradigma liberal que ten\u00eda una visi\u00f3n muy negativa de la administraci\u00f3n. Su pretensi\u00f3n prioritaria ser\u00eda la de limitar en la m\u00e1xima medida posible el poder administrativo; y la orientaci\u00f3n del sistema de Derecho administrativo que con ese concepto se crea pretender\u00eda, sobre todo, construir la disciplina en torno al control judicial de las potestades. La t\u00e9cnica de la potestad singularizar\u00eda el poder de la administraci\u00f3n (frente al del legislador y los \u00f3rganos judiciales) y articular\u00eda jur\u00eddicamente la desconfianza hacia \u00e9l. Especialmente insatisfactorio desde la perspectiva te\u00f3rica de la construcci\u00f3n sistem\u00e1tica ser\u00eda aceptar como concepto explicativo central de \u201ctoda\u201d la actividad administrativa una categor\u00eda bajo la que no pueden subsumirse ampl\u00edsimos \u00e1mbitos de actuaci\u00f3n prestacional de la administraci\u00f3n en el Estado social.<\/p>\n

M\u00e1s recientemente Joseba K. Fern\u00e1ndez Gaztea ha formulado en un libro breve (La funci\u00f3n administrativa. Concepto y aplicaciones<\/em><\/a>, 154 pp.) una respuesta positiva a la cuesti\u00f3n que yo hab\u00eda abordado desde la perspectiva de la cr\u00edtica, mediante la oferta de otro concepto que deber\u00eda estar llamado a ocupar el puesto que en las \u00faltimas cinco d\u00e9cadas ha correspondido al de potestad administrativa: el concepto de funci\u00f3n administrativa es m\u00e1s \u00fatil que el de potestad para explicar la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n en el Estado actual.<\/p>\n

En primer lugar, precisamente porque la funci\u00f3n administrativa abarca con naturalidad actividades de la administraci\u00f3n que no pueden considerarse ejercicio de potestades, pero tampoco pueden quedar fuera de la explicaci\u00f3n te\u00f3rico-sistem\u00e1tica de la actuaci\u00f3n administrativa. A la perspectiva formalista del Estado liberal, centrada en la idea de la limitaci\u00f3n milim\u00e9trica del poder del ejecutivo para intervenir en los \u00e1mbitos de la libertad y la propiedad del ciudadano y en la garant\u00eda de su control judicial, le interesaban poco las actividades administrativas sobre las que, por su propia naturaleza, pocas veces llegan litigios a los \u00f3rganos judiciales (v\u00e9anse pp. 17 y 41-42). Las normas otorgan a la administraci\u00f3n potestades (el poder p\u00fablico de vincular coactiva y unilateralmente al ciudadano) solo cuando ello es necesario para el cumplimiento de alguna funci\u00f3n administrativa. Las potestades administrativas deben considerarse como medios o instrumentos para la realizaci\u00f3n de algunas funciones administrativas (pp. 15, 90 y 139).<\/p>\n

Pero deber\u00eda ser evidente que tambi\u00e9n hay ejercicio de funciones cuando la tarea que realiza la administraci\u00f3n \u201cno implique el ejercicio de autoridad\u201d, (\u2026) \u201ccomo cuando, por ejemplo, se atiende a personas en situaci\u00f3n de dependencia, se fomenta la investigaci\u00f3n cient\u00edfica, se distribuyen datos e informaci\u00f3n geogr\u00e1ficos de car\u00e1cter oficial, se promueve la ense\u00f1anza del espa\u00f1ol, o se conservan las carreteras\u201d (p. 113). \u201cEn muchas ocasiones las Administraciones cumplen con su responsabilidad sin imponerse por medio de su poder, y en tales ocasiones hay que describir y controlar su actuaci\u00f3n como desarrollo de funciones\u201d (p. 138). Fern\u00e1ndez Gaztea introduce su estudio con unas \u201cense\u00f1anzas del Museo del Prado\u201d (pp. 19-22), que resultan explicativamente gr\u00e1ficas. Si quien llega a visitarlo se encuentra con que el horario de visitas es muy restringido, las salas est\u00e1n abarrotadas y mal iluminadas y el orden de la exposici\u00f3n es incomprensible, podr\u00e1 decirse con acierto (incluso con precisi\u00f3n conceptual) que \u201cel museo no cumple su funci\u00f3n\u201d (p. 19).<\/p>\n

En segundo lugar, el concepto de funci\u00f3n administrativa tambi\u00e9n sirve con naturalidad al objetivo de limitar y mantener en los contornos establecidos por el ordenamiento jur\u00eddico la actividad administrativa, que ha sido el prop\u00f3sito prioritario o casi \u00fanico del concepto de potestad. Se ponen muchos ejemplos al respecto en el cap\u00edtulo sexto (\u201cLa aplicaci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa\u201d, pp. 123-136) de la obra. Es muy ilustrativo el caso de la STS de 21 de noviembre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:4334<\/a>), que se vale reiteradamente y de forma expresa de la noci\u00f3n de funci\u00f3n. El claustro de la Universidad de Barcelona se adhiri\u00f3 al \u201cManifiesto conjunto de las Universidades catalanas en rechazo de las condenas de los presos pol\u00edticos catalanes y a la judicializaci\u00f3n de la vida pol\u00edtica\u201d. La sentencia argumenta que ese apoyo a un manifiesto pol\u00edtico supone una desviaci\u00f3n de las \u201cfunciones\u201d que la ley asigna a la universidad p\u00fablica y, en concreto, a su claustro (p. 132). La posici\u00f3n de los ciudadanos en ejercicio de sus derechos y libertades no es la misma que la de una organizaci\u00f3n jur\u00eddico-p\u00fablica, cuya actividad resulta limitada por el imperativo cumplimiento de las funciones que el ordenamiento les atribuye.<\/p>\n

En tercer lugar, el concepto de funci\u00f3n administrativa, menos abstracto que el de potestad y m\u00e1s vinculado al contenido de las concretas tareas que realiza la administraci\u00f3n, se ha mostrado muy \u00fatil para el debate sobre las mejores formas de programar normativamente la actividad de la administraci\u00f3n. El autor se vale de dos trabajos de Rainer Wahl para demostrar de forma convincente c\u00f3mo el contenido de diversas funciones administrativas determina su forma de programaci\u00f3n o direcci\u00f3n por el Derecho (pp. 108-110). La funci\u00f3n administrativa de prevenci\u00f3n de riesgos o peligros se dirige adecuadamente mediante el uso de programas condicionales, la funci\u00f3n planificadora se dirige por el legislador mediante la imposici\u00f3n a la administraci\u00f3n de programas finales que operan como mandatos de optimizaci\u00f3n bajo los que aquella debe ponderar en atenci\u00f3n a las circunstancias del caso; y la ejecuci\u00f3n de prestaciones materiales o de servicios (atenci\u00f3n sanitaria o a personas mayores o con discapacidad) es dirigida por el Derecho fundamentalmente mediante el dise\u00f1o de adecuadas estructuras organizativas y procedimentales.<\/p>\n

El concepto de funci\u00f3n administrativa se enmarca horizontalmente, por descontado, en el m\u00e1s amplio de las funciones del Estado (pp. 46-48); y se sit\u00faa verticalmente en un plano intermedio entre el plano superior relativo a los fines<\/em> \u00faltimos de la actuaci\u00f3n administrativa [aqu\u00ed cabr\u00eda colocar el servicio a los intereses generales (art. 103.1 CE) y diversos mandatos constitucionales de los contenidos en los principios rectores de la pol\u00edtica social y econ\u00f3mica (cap\u00edtulo tercero del t\u00edtulo primero de la Constituci\u00f3n)] y el plano inferior de las tareas<\/em> o acciones m\u00e1s concretas a trav\u00e9s de las cuales se materializan las funciones<\/em> (pp. 78-83).<\/p>\n

En este breve libro de Fern\u00e1ndez Gaztea se encuentran sint\u00e9ticamente expuestas ideas de fondo que, a mi juicio, pueden resultar muy \u00fatiles para el desarrollo te\u00f3rico del Derecho administrativo espa\u00f1ol.<\/p>\n

 <\/p>\n

Jos\u00e9 Mar\u00eda Rodr\u00edguez de Santiago<\/p>\n

Catedr\u00e1tico de Derecho administrativo y miembro permanente del IDGL<\/p>\n

Universidad Aut\u00f3noma de Madrid<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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