Francisco Velasco Caballero<\/p>\n
Instituto de Derecho Local- Universidad Aut\u00f3noma de Madrid<\/em><\/p>\n Hace ahora aproximadamente un a\u00f1o, la Secci\u00f3n Especial para la reforma de la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa, creada en la Comisi\u00f3n General de Codificaci\u00f3n (Ministerio de Justicia), puso de relieve la alta litigiosidad contenciosa en Espa\u00f1a. Se apuntaba en el Informe de la Secci\u00f3n Especial<\/a><\/strong> <\/span>que la alta litigiosidad solo en parte se debe al propio funcionamiento de la Jurisdicci\u00f3n Contencioso-administrativa. M\u00e1s relevante que esa raz\u00f3n es el mal funcionamiento de la Administraci\u00f3n p\u00fablica, que produce demasiadas resoluciones no conformes a Derecho (y buena prueba de ello es el abultado n\u00famero de anulaciones en v\u00eda contenciosa). En el Informe de la Secci\u00f3n Especial se propon\u00edan varias reformas sobre el funcionamiento de la Administraci\u00f3n. Una de ellas era la sustituci\u00f3n de los actuales recursos de alzada y reposici\u00f3n (muy poco eficaces) por recursos administrativos ante \u00f3rganos colegiados independientes en el seno de la Administraci\u00f3n. Esa propuesta entroncaba con la relevante experiencia brit\u00e1nica de tribunals <\/em>administrativos (sobre todo desde 2007). Siguiendo en la misma l\u00ednea marcada por la Secci\u00f3n Especial de la CGC, a continuaci\u00f3n se da cuenta de una experiencia comparada tambi\u00e9n interesante (y que tambi\u00e9n puede tener efectos importantes sobre la litigiosidad contenciosa). Se trata de los \u201cAdministrative Law Judges\u201d.<\/span><\/p>\n <\/p>\n 1. Dentro de la compleja y relativamente atomizada estructura del Derecho administrativo estadounidense se encuentra la t\u00e9cnica de los \u201cAdministrative Law Judges\u201d (ALJ). Descrito de una manera lineal, los ALJ son empleados p\u00fablicos, integrados en una concreta agencia administrativa, que en expedientes administrativos individuales ejercen la tarea de o\u00edr a los interesados, practicar las pruebas necesarias y proponer una resoluci\u00f3n (o resolver directamente el expediente). El inter\u00e9s comparado de estos ALJ est\u00e1 en su significado institucional como empleados p\u00fablicos \u201cindependientes\u201d (en realidad, imparciales) y su trascendencia para delimitar la intensidad del posterior control judicial de la correspondiente decisi\u00f3n administrativa. Siendo \u00e9sta la idea central en torno a los ALJ, y la que se toma aqu\u00ed con perspectiva comparada, es necesario contextualizar dicha idea, para poder analizar su virtualidad fuera de su entorno original. En tal sentido, en lo que sigue se va a hacer una referencia sucinta a algunos aspectos estructurales del Derecho administrativo norteamericano.<\/p>\n 2. En primer lugar, hay que tener en cuenta la diversidad organizativa de la Administraci\u00f3n norteamericana. Por de pronto, las diferencias jur\u00eddicas son notables entre la Administraci\u00f3n federal y las Administraciones de cada estado. T\u00e9ngase en cuenta, en este sentido, que la Administrative Procedure Act<\/em> de 1946 solo es aplicable a la Administraci\u00f3n federal, por lo que cada estado cuenta con su propia ley administrativa. Adem\u00e1s, dentro de los estados son completamente singulares los local governments<\/em> (b\u00e1sicamente, municipalities<\/em> y counties<\/em>): los gobiernos locales, aunque son \u201ccriaturas de los estados\u201d presentan reg\u00edmenes jur\u00eddicos muy singulares (sobre todo, las llamadas \u201chome rule cities\u201d) por comparaci\u00f3n con el r\u00e9gimen administrativo estatal (de cada estado federado). Por \u00faltimo, tambi\u00e9n hay que destacar la heterogeneidad estructural de cada Administraci\u00f3n p\u00fablica (federal o estatal). Aunque de forma general se ha generalizado el t\u00e9rmino \u201cagency\u201d para cualquier estructura administrativa, lo cierto es que la tipolog\u00eda de agencias es extensa. Y sus funciones y estatuto jur\u00eddico son tambi\u00e9n muy diferentes. Hay agencias con una clara orientaci\u00f3n pol\u00edtica y reguladora, que ejercen poder normativo delegado del Congreso o del parlamento estatal (y, en la misma medida, mantienen una considerable independencia o distancia respecto del presidente de EE.UU o del gobernador del correspondiente estado) y otras muchas agencias de orientaci\u00f3n aplicativa (executive agencies<\/em>), que adoptan decisiones en expedientes administrativos (tarea de adjudication<\/em>) y con niveles diversos de independencia respecto de la presidencia de la Uni\u00f3n o del gobierno del estado. La diversidad de agencias refleja la diferenciaci\u00f3n estructural entre la funci\u00f3n de \u201cpolicy-making\u201d o \u201crule-making\u201d y la funci\u00f3n de \u201cadjudication\u201d, verdaderamente central en el Derecho administrativo norteamericano. La \u201cpolicy-making\u201d <\/em>es una labor esencialmente pol\u00edtica, tanto si se ejerce con o sin independencia respecto del poder ejecutivo, y cuenta con alta deferencia judicial. La adjudication<\/em>, en cambio, consiste en la resoluci\u00f3n \u201cjusta\u201d, conforme a Derecho y equidad, de asuntos o procedimientos concretos (licencias, permisos, multas, beneficios sociales, etc.). En la labor de adjudication<\/em>, y no propiamente en la de \u201crule-making\u201d<\/em>, donde cobran sentido los ALJ.<\/p>\n 3. La adjudication<\/em>, en tanto que resoluci\u00f3n de casos concretos, es una funci\u00f3n estructuralmente similar a la judicial. Y por eso, sobre ella pende un par\u00e1metro constitucional caracter\u00edstico de la funci\u00f3n judicial: el de \u201cprocedimiento debido\u201d (due process<\/em>), garantizado por la XIV Enmienda a la Constituci\u00f3n, El derecho al due process<\/em> frente a la actividad administrativa de adjudication<\/em> se concentra en la exigencia de audiencia (hearing<\/em>) previa a la resoluci\u00f3n. En el bien entendido de que la audiencia (hearing<\/em>) no es solo un tr\u00e1mite o carga procedimental formal para la Administraci\u00f3n sino, antes que nada, una garant\u00eda material: nadie puede ser juzgado (en sentido amplio) sin ser o\u00eddo. Y enti\u00e9ndase por \u201co\u00eddo\u201d no solo el derecho a hacer alegaciones escritas sino \u2013normalmente\u2013 el derecho a la interlocuci\u00f3n oral e inmediata ante un empleado p\u00fablico que va a resolver o fijar los hechos en un expediente. El derecho de audiencia, trasladado del proceso jurisdiccional al \u00e1mbito administrativo, muestra en la pr\u00e1ctica una relevancia, entereza y vigor dif\u00edcilmente comparable a la exigencia de audiencia administrativa del art. 84 LRJ-PAC. Lo que est\u00e1 en juego, tras el due process<\/em> y la garant\u00eda material de los hearings<\/em> es la manera de entender las relaciones entre individuo y gobierno (poder p\u00fablico) en un pa\u00eds cuyo poder p\u00fablico nace vinculado, desde su origen, al principio democr\u00e1tico y a las libertades individuales. En ese contexto, la audiencia al ciudadano no es una forma de dignificaci\u00f3n progresiva de un poder real inicialmente omn\u00edmodo (como se podr\u00eda decir de Espa\u00f1a) sino la forma misma del poder p\u00fablico. Estas referencias simb\u00f3licas sirven para encuadrar las funciones de los ALJ como, fundamentalmente, gestores de las audiencias (incluida las pr\u00e1ctica de prueba) a los ciudadanos.<\/p>\n 4. Una \u00faltima precisi\u00f3n se refiere al significado de los hechos<\/em> en la actuaci\u00f3n administrativa y su control judicial. La distinci\u00f3n entre cuestiones de hecho y cuestiones de Derecho es seguramente universal. Pero diversa es la relevancia real de tal distinci\u00f3n en cada sistema jur\u00eddico. En lo que hace a los Estados Unidos, la distinci\u00f3n es capital como instrumento de ordenaci\u00f3n del poder p\u00fablico. Entre las funciones p\u00fablicas se distingue con frecuencia entre las de fijar los hechos y la de subsumir los hechos en el Derecho (o la de adoptar decisiones discrecionales a partir de ciertos hechos probados). La distinci\u00f3n tiene arraigo en el sistema judicial propio del common law<\/em> norteamericano (entre otras cosas, por la importancia funcional de los jurados, que fijan hechos pero no hacen calificaciones o interpretaciones jur\u00eddicas). En lo que ahora importa, la distinci\u00f3n entre hechos y Derecho permite, en EE.UU, el deslinde funcional de los ALJ respecto de las agencias en las que se integran. Y permite tambi\u00e9n definir el nivel de control judicial sobre las agencias que cuentan con ALJ. En t\u00e9rminos generales, y con las precisiones que en seguida se har\u00e1n, los ALJ tienen como funci\u00f3n caracter\u00edstica fijar los hechos en un expediente administrativo (cuando hay controversia). Esa tarea es solo limitadamente revisable por la direcci\u00f3n de la agencia, que normalmente adopta las resoluciones finales, aunque con respeto hacia los hechos fijados previamente por el correspondiente ALJ. Y finalmente, los tribunales ser\u00e1n poco deferentes con las decisiones de las agencias que no se atienen a los hechos considerados probados previamente por los ALJ.<\/p>\n 5. En su origen, el ALJ tienen diversas denominaciones. Una, que a\u00fan se conserva en las leyes org\u00e1nicas de muchas agencias, es la de \u201cpresidente de audiencias\u201d. Esta expresi\u00f3n muestra con mucha claridad la original vinculaci\u00f3n de los ALJ a las audiencias, como parte fundamental de un procedimiento de adjudication<\/em>. En la Administrative Procedure Act<\/em> de 1946, a aquellos empleados p\u00fablicos imparciales encargados de o\u00edr a los ciudadanos y practicar pruebas (aunque normalmente sin facultades para dictar resoluciones) se les llam\u00f3 \u201cjueces administrativos\u201d. La expresi\u00f3n fue controvertida, por la posible confusi\u00f3n de estos empleados p\u00fablicos con los jueces del poder judicial, los que ejercen el poder jurisdiccional conforme al Art. III de la Constituci\u00f3n. Sin embargo, la expresi\u00f3n ten\u00eda sentido precisamente por la similitud entre la funci\u00f3n judicial (del poder judicial) y la funci\u00f3n que desempe\u00f1an los ALJ. Hoy est\u00e1 generalizada la expresi\u00f3n \u201cadministrative judiciary\u201d para conceptualizar la funci\u00f3n de instrucci\u00f3n o resoluci\u00f3n imparcial<\/em> de asuntos individuales en el seno de cada Administraci\u00f3n p\u00fablica. En todo caso, es importante tener en cuenta que la APA no impone la existencia, en todo procedimiento o en todo hearing<\/em>, de un empleado p\u00fablico calificable como ALJ. La APA prev\u00e9 y regula la figura del \u201cAdministrative judge\u201d pero deja que sea la ley de cada agencia quien determine la introducci\u00f3n, o no, de ALJ. En la pr\u00e1ctica, los ALJ est\u00e1n muy presentes en algunos sectores de la actuaci\u00f3n administrativa, y casi ausentes por completo en otros. Del total de ALJ federales en los EE.UU, la gran mayor\u00eda est\u00e1n en la Administraci\u00f3n de la Seguridad Social. En los estados los ALJ est\u00e1n presentes en m\u00e1s sectores de la actividad administrativa.<\/p>\n 6. Aunque el modelo de la APA federal es a\u00fan el arquetipo de los ALJ, a partir de ah\u00ed se han producido evoluciones diversas, tanto en la propia Administraci\u00f3n federal como en los estados. Ya se ha dicho que son las distintas leyes (federales o estatales) las que disponen el modelo de ALJ en cada agencia sectorial. Esto ha determinado que, all\u00ed donde existen ALJ, pueden responder m\u00e1s o menos estrechamente al modelo de la APA. Esto tiene que ver, de un lado, con las funciones de los ALJ (de recomendaci\u00f3n, propuesta inicial o resoluci\u00f3n definitiva), con las condiciones de independencia en el desempe\u00f1o de su tarea (nombramiento, retribuciones, remoci\u00f3n del puesto) y con el control judicial sobre su actuaci\u00f3n. Con diferente premura y alcance los distintos estados han ido recogiendo la figura de los ALJ, para la misma funci\u00f3n asignada en la APA federal. Dos evoluciones son visibles en los estados en los que se regulan los ALJ.<\/p>\n a) En primer lugar, son numerosos los estados (veintisiete, seg\u00fan mi recuento) en los que se han creado \u201cpaneles centrales de ALJ\u201d. En su origen, el ALJ es un empleado p\u00fablico de cada agencia sectorial, si bien singularizado en el correspondiente organigrama organizativo por su estatuto de imparcialidad y por su funci\u00f3n (presidente de hearings<\/em>). A partir de ah\u00ed, y fundamentalmente por razones de independencia y de econom\u00eda de escala, se han creado numerosas agencias estatales cuya tarea espec\u00edfica es gestionar los hearings<\/em> de las dem\u00e1s agencias estatales (sin cuestionar que luego sea cada agencia quien, a partir del expediente instruido por el \u201cpanel central de audiencias\u201d, resuelva cada caso concreto). Dado que lo que cualifica al ALJ es su funci\u00f3n judicial (o cuasijudicial), las leyes de los estados han optado por concentrar a sus ALJ en una misma agencia que, como una suerte de \u201cpoder independiente\u201d de la agencia sectorial, pueda instruir y (en su caso) resolver expedientes individuales con imparcialidad. Esta evoluci\u00f3n, aunque cada vez m\u00e1s sostenida, tiene detractores. Un argumento cr\u00edtico relevante es, sin duda, que los \u201cpaneles centrales de audiencias\u201d pierden la conexi\u00f3n con el Derecho sectorial que rige el funcionamiento de cada agencia, y con la ponderaci\u00f3n de intereses caracter\u00edstica y estructural en cada agencia. Los ALJ en \u201cpaneles centrales\u201d actuar\u00edan con una imparcialidad disfuncional, porque instruyen los casos (oyen, practican prueba, proponen resoluci\u00f3n) con ajenidad respecto de las caracter\u00edsticas emp\u00edricas, el estado de la t\u00e9cnica y los intereses propios de cada \u00e1mbito de actuaci\u00f3n administrativa. Y en consecuencia elaboran peores decisiones iniciales, con la consiguiente carga de que la agencia sectorial deba dedicar m\u00e1s recursos para reconducir la propuesta o decisi\u00f3n inicial del \u201cpanel central\u201d. Con el riesgo de incremento de m\u00e1s decisiones iniciales de ALJ contradichas por decisiones finales de las agencias sectoriales y, en sede ya de control judicial, con mayor carga de enjuiciamiento para los tribunales (que pueden tener ante s\u00ed, en realidad, dos decisiones administrativas). Las cr\u00edticas resultan convincentes.<\/p>\n b) En segundo lugar, la evoluci\u00f3n tambi\u00e9n avanza hacia el reconocimiento a los ALJ de facultades de resoluci\u00f3n final<\/em> de los expedientes. En estos casos, la agencia correspondiente pierde el control sobre la decisi\u00f3n individual final, porque a la decisi\u00f3n del ALJ ya solo sigue el control judicial por los tribunales. Ejemplos son Louisiana, Carolina del Sur, Oregon y, desde 2011, Carolina del Norte.<\/p>\n 8. Como ya se ha dicho, el sentido existencial de los ALJ consiste en que en la resoluci\u00f3n de expedientes administrativos concretos, en tanto que tarea ontol\u00f3gicamente similar a la judicial, intervengan empleados p\u00fablicos especialmente calificados por su independencia. De ah\u00ed que tambi\u00e9n a los ALJ se aplique el mandato y derecho constitucional de due process<\/em> (XIV Enmienda) y en especial la garant\u00eda de \u201cindependencia\u201d en su actuaci\u00f3n. Esto lleva a que las distintas leyes reguladoras de los ALJ regulen espec\u00edficamente el nombramiento, la retribuci\u00f3n y la remoci\u00f3n de los ALJ. En puridad, y como se ha apuntado en la doctrina norteamericana, la posici\u00f3n de los ALJ no es propiamente la de \u201cindependencia\u201d sino la de \u201cimparcialidad\u201d o \u201cneutralidad\u201d. La independencia, propia de los jueces, es una forma de articulaci\u00f3n equilibrada de poderes. Los jueces (del poder judicial) son independientes frente al poder ejecutivo y, en menor medida, frente al Congreso. En cambio, los ALJ son parte del poder ejecutivo. Son agencias o partes de agencias, y por tanto no independientes respecto del poder ejecutivo. Los ALJ est\u00e1n al servicio de los objetivos pol\u00edticos de cada agencia. Lo que cualifica entonces a los ALJ, que ya hemos visto que no es la independencia, es la \u201cimparcialidad\u201d o \u201cneutralidad\u201d en los expedientes que gestionan o resuelven. Esto es, aunque act\u00faan en el seno de una agencia, en la resoluci\u00f3n de cada concreto expediente act\u00faan con imparcialidad.<\/em> No atienden a los intereses de la agencia en el caso concreto. Aunque s\u00ed han de seguir las normas e incluso los criterios interpretativos dictados por la agencia. Podr\u00edamos decir, con cierta simplificaci\u00f3n, que la agencia dirige en abstracto la actuaci\u00f3n de los ALJ, pero se abstiene de intervenir en los concretos expedientes, las controversias singulares, sometidas a su consideraci\u00f3n. As\u00ed que, por medio de sus regulations<\/em> y criterios interpretativos, una agencia adopta pol\u00edticas propias, que vinculan a todos los servicios y empleados de la agencia (incluidos los ALJ). Pero en la resoluci\u00f3n de cada expediente, el ALJ no se rige por criterios ad hoc<\/em> de la agencia sino por par\u00e1metros de independencia y neutralidad (entre el inter\u00e9s de la agencia y el cada individuo).<\/p>\n 9. La distinci\u00f3n estructural entre direcci\u00f3n pol\u00edtica abstracta (de los \u00f3rganos directivos de la agencia) e imparcialidad administrativa concreta (del ALJ en cada expediente administrativo) es una forma de articular el dif\u00edcil reto de una Administraci\u00f3n sometida a la direcci\u00f3n pol\u00edtica de un gobierno y al mismo tiempo, imparcial en sus cometidos. Esa articulaci\u00f3n es estructural en la APA norteamericana. Aquel reto, hasta cierto punto contradictorio, tambi\u00e9n rige en Espa\u00f1a a trav\u00e9s del solapamiento de los mandatos del art. 97 CE y 103.1 CE. De un lado, la Administraci\u00f3n est\u00e1 dirigida por el Gobierno, que es un \u00f3rgano de direcci\u00f3n pol\u00edtica del Estado (art. 97 CE); y de otro lado, la misma Administraci\u00f3n ha de actuar objetivamente (art. 1<\/a>03.1 CE). Pues bien, tomando como referencia la experiencia el Derecho norteamericano, se puede sugerir una posible articulaci\u00f3n entre orientaci\u00f3n pol\u00edtica y objetividad marcando agudamente la distinci\u00f3n entre una actividad pol\u00edtica abstracta (con la que el Gobierno, un Consejo de Gobierno auton\u00f3mico o los \u00f3rganos de gobierno locales dirigen a la correspondiente Administraci\u00f3n) y la adopci\u00f3n de resoluciones concretas, donde emerge principalmente el principio de objetividad y sus atributos de imparcialidad y neutralidad.<\/p>\n 10. La imparcialidad, m\u00e1s que independencia, que caracteriza a los ALJ se concreta en algunas notas distintivitas de su r\u00e9gimen jur\u00eddico.<\/p>\n a) En lo que hace al nombramiento<\/em>, se pretende una cierta neutralidad en la selecci\u00f3n, no afectada por la orientaci\u00f3n pol\u00edtica de la direcci\u00f3n de la agencia. No se trata ya de neutralidad respecto de los partidos pol\u00edticos, sino de neutralidad frente al inter\u00e9s p\u00fablico caracter\u00edstico de cada agencia. El ALJ, aunque integrado en una agencia, ha de mantener una posici\u00f3n relativamente neutral entre el inter\u00e9s p\u00fablico perseguido por la agencia y los posibles intereses de concretos ciudadanos. Esta neutralidad se consigue centralizando la cualificaci\u00f3n personal de los ALJ en un comit\u00e9 espec\u00edfico y dejando en manos de cada concreta agencia \u00fanicamente la selecci\u00f3n de empleados de entre los previamente cualificados para ser ALJ.<\/p>\n b) Las retribuciones<\/em> de los ALJ tampoco dependen de cada concreta agencia. Los ALJ son retribuidos por los empleados de las agencias de las que forman parte, pero el monto de las retribuciones no lo decide la agencia sino un \u00f3rgano o agencia distinta (para los ALJ federales, la Office of Personnel Management<\/em>, conforme a 5 U.S.C \u00a7 5372).<\/p>\n c) Formalmente, los ALJ (federales) podr\u00edan estar sometidos al sistema de evaluaci\u00f3n de rendimiento<\/em> de los dem\u00e1s empleados p\u00fablicos (basado en el cumplimiento de objetivos de rendimiento predeterminados). Sin embargo, tras varias experiencias frustradas en los a\u00f1os cincuenta, precisamente por la presencia de fondo de la garant\u00eda constitucional de independencia, en la actualidad la supervisi\u00f3n de los ALJ es pr\u00e1cticamente inexistente.<\/p>\n d) La remoci\u00f3n<\/em> de los ALJ es por causas tasadas. En puridad, el r\u00e9gimen de remoci\u00f3n de los ALJ es pr\u00f3ximo al de algunos jueces del poder judicial<\/em>. Pues no todos los jueces (judiciales) disfrutan de la misma protecci\u00f3n. En t\u00e9rminos comparados, los jueces federales son m\u00e1s estables que los de los estados, siquiera porque parte de los jueces de los estados son elegidos (por los ciudadanos). En todo caso, y aun aceptado que los jueces (incluso los de los estados) son m\u00e1s estables que los ALJ, el estatuto de inamovilidad de los ALJ es considerable. La remoci\u00f3n solo puede ser \u201cfor good cause<\/em>\u201d [para los ALJ federales: 5 U.S.C. \u00a7 7521 (a)], cl\u00e1usula esta sim\u00e9trica a la contenida en el Articulo III de la Constituci\u00f3n para los jueces y siempre de interpretaci\u00f3n estricta. Aparte de las causas directamente vinculadas al desempe\u00f1o de su tarea, la remoci\u00f3n solo es posible por razones de seguridad nacional o por excedente de plantilla. Estas causas de remoci\u00f3n son, m\u00e1s en la pr\u00e1ctica que en el tenor literal de las leyes, menos intensas que las que rigen para los jueces (del poder judicial), pero m\u00e1s intensas que las que son comunes a los empleados p\u00fablicos. Se da la paradoja, adem\u00e1s, de que as\u00ed como las remociones de jueces (por el Senado, en el caso de los jueces federales) no es revisable judicialmente (por ser una t\u00e9cnica de equilibrio de poderes), las remociones de ALJ por la propia agencia s\u00ed son impugnables ante los tribunales. Es precisamente el estricto control judicial de las remociones de ALJ lo que ha hecho que, en la pr\u00e1ctica, se haya consagrado un grado de inamovilidad de los ALJ directamente comparable al de los jueces.<\/p>\n e) Las comunicaciones de los ALJ con los interesados (ex parte communication<\/em>) est\u00e1n muy restringidas [as\u00ed: 5 U.S.C \u00a7 557 (1)]. Aunque hay que notar que ese r\u00e9gimen de neutralizaci\u00f3n no es privativo del ALJ sino de cualquier empleado p\u00fablico de instruir la audiencia en un expediente.<\/p>\n 11. La comparaci\u00f3n entre la independencia de los ALJ y de los jueces parte de la premisa de que dicha garant\u00eda es el resultado de varias t\u00e9cnicas jur\u00eddicas complementarias (nombramiento por cualificaci\u00f3n t\u00e9cnica, retribuciones estables, impermeabilidad respecto de otros \u00f3rganos o intereses, inamovilidad). Sin embargo, esta premisa est\u00e1 formulada a la medida de la independencia de los jueces. Y no es igualmente exacta cuando se refiere a cargos administrativos. Porque en el caso de los jueces se parte de la premisa impl\u00edcita de que su funci\u00f3n constitucional es, precisamente, la de juzgar de forma independiente (e imparcial) los asuntos que se sometan a su consideraci\u00f3n. Y respecto de esta funci\u00f3n constitucional caracter\u00edstica, las concretas garant\u00edas de selecci\u00f3n objetiva, inamovilidad etc. ser\u00edan simples instrumentos al servicio de la funci\u00f3n propia y caracter\u00edstica del poder judicial. A diferencia de los jueces, los ALJ se integran en entidades de gobierno (las agencias) que no tienen como funci\u00f3n caracter\u00edstica la de juzgar imparcialmente sino la de alcanzar objetivos pol\u00edticos en un determinado \u00e1mbito sectorial. De forma estructural, los empleados u oficiales de una agencia no son por definici\u00f3n independientes sino que m\u00e1s bien est\u00e1n al servicio de los objetivos pol\u00edticos de la agencia de la que forman parte. Y respecto de este punto de partida, las garant\u00edas de inamovilidad o neutralidad no son t\u00e9cnicas jur\u00eddicas l\u00f3gicas y coherentes con la funci\u00f3n constitucional de cada agencia sino que, m\u00e1s bien, sirven para limitar el alcance del sentido pol\u00edtico-ejecutivo caracter\u00edstico de la agencia. En esa medida se puede dudar de que los ALJ, incluso siendo destinatarios de garant\u00edas de estabilidad o neutralidad similares a los de los jueces, verdaderamente est\u00e9n en condiciones de ejercer su funci\u00f3n resolutiva con verdadera imparcialidad. O, al menos, con la imparcialidad que es natural en los jueces.<\/p>\n 12. Todo lo dicho hasta aqu\u00ed, las concretas garant\u00edas jur\u00eddicas en que cristaliza la garant\u00eda constitucional de independencia de los ALJ, son compatibles con la natural posibilidad de que las recomendaciones o decisiones iniciales de un ALJ no se sean confirmados por la direcci\u00f3n de la agencia. Ninguna duda cabe de que, conforme a la APA federal, la agencia (sus \u00f3rganos superiores) pueden revocar una decisi\u00f3n inicial del ALJ: \u201cEn v\u00eda de recurso frente a la decisi\u00f3n inicial, la agencia dispone de plena competencia para resolver, como si lo hiciera en primera instancia\u201d [5 U.S.C \u00a7 557 (b)]. Pues lo propio del ALJ no es actuar al margen de la agencia, como un poder p\u00fablico diferenciado, sino de actuar imparcialmente en el seno<\/em> de su agencia. Lo relevante es que el ALJ adopte una decisi\u00f3n inicial neutral respecto de los intereses presentes en el concreto expediente. Aunque esa decisi\u00f3n inicial no vincula a la direcci\u00f3n de la agencia y, desde luego, no act\u00faa como precedente vinculante. Siendo este el planteamiento general, no obstante debe quedar aqu\u00ed apuntado que la evoluci\u00f3n del sistema en varios estados tiende a que las leyes de procedimiento administrativo pongan algunos l\u00edmites concretos a la facultad de las agencias (estatales) de no confirmar o revocar las decisiones iniciales de sus ALJ. Esta evoluci\u00f3n contempor\u00e1nea es congruente con la tendencia judicial, que se ver\u00e1 en seguida, a vincular lo m\u00e1s estrechamente posible las decisiones finales de la agencia con las conclusiones o decisiones iniciales de sus ALJ. En este sentido, la evoluci\u00f3n jur\u00eddica de los ALJ tiende a pasar de la imparcialidad o neutralidad en la decisi\u00f3n inicial a algo cualitativamente distinto: a una (aun) modesta independencia de los ALJ respecto de la direcci\u00f3n de la correspondiente agencia.<\/p>\n 13. La figura de los ALJ no solo sirve para materializar la garant\u00eda de audiencia imparcial, propia del due process<\/em>, en las adjudications<\/em> administrativas. Tambi\u00e9n tiene una utilidad derivada, aunque muy relevante, en lo que hace al control judicial de la Administraci\u00f3n. Es sabido que las agencias ejecutivas de los EE.UU son fiscalizables por los tribunales judiciales (por los tribunales civiles, seg\u00fan la propia terminolog\u00eda norteamericana). La intensidad de ese control judicial se ha ido precisando a trav\u00e9s de una jurisprudencia minuciosa y matizad\u00edsima. Y m\u00e1s recientemente, tambi\u00e9n, a trav\u00e9s de las leyes administrativas generales o sectoriales (para cada agencia). El punto de partida es, en el Derecho constitucional norteamericano, que no todas las decisiones administrativas requieren el mismo nivel o intensidad de control judicial. En la regulaci\u00f3n legal de cada agencia se da un diferente nivel de deferencia y un distinto grado de escrutinio o fiscalizaci\u00f3n judicial sobre las decisiones administrativas. En lo que ahora importa (las adjudications<\/em> en agencias en las que act\u00faan ALJ) se puede distinguir simplemente entre un control judicial \u201cex novo\u201d, o de ejercicio de poder \u201coriginario\u201d (lo que lleva a que los tribunales consideren con plenitud cuestiones de hecho, no solo de Derecho) y un control judicial centrado \u00fanicamente en las cuestiones de Derecho y deferente -o muy deferente- en las cuestiones de hecho, siempre que del expediente resulte una apariencia de fijaci\u00f3n razonable (test de \u201csubstantial evidence on the record\u201d) . Esta distinci\u00f3n, de origen judicial, tiene hoy plasmaci\u00f3n normativa expresa tanto en la APA federal [5 U.S.C \u00a7 706 (2) (E) y (F)] como, con m\u00e1s matices, en las leyes de procedimiento administrativo de los estados<\/p>\n 14. El punto de partida ahora, para observar la conexi\u00f3n entre actividad imparcial de los ALJ y la fiscalizaci\u00f3n judicial, es que normalmente los ALJ no resuelven definitivamente los expedientes (aunque esta opci\u00f3n legislativa est\u00e1 en expansi\u00f3n en los \u00faltimos a\u00f1os en las agencias de los estados). A partir de la decisi\u00f3n inicial o propuesta de un ALJ, lo normal es que la agencia adopte la resoluci\u00f3n definitiva, confirmando o separ\u00e1ndose de la decisi\u00f3n del ALJ. Pues bien, tanto si se confirma como si se desoye el criterio del ALJ, lo cierto es que su simple existencia tiene efectos relevantes sobre el control judicial de las decisiones definitivas de la agencia. A este resultado se ha llegado, unas veces, por medio de las leyes. Y otras veces, inmediatamente por v\u00eda jurisprudencial.<\/p>\n a) Hay que considerar, en primer lugar, el supuesto en el que la agencia se separa de la decisi\u00f3n inicial<\/em> o propuesta formulada por el ALJ. En este caso, una eventual impugnaci\u00f3n judicial de la resoluci\u00f3n de la agencia da lugar a un control judicial a la vez intenso<\/em> y simplificado<\/em>. La alta intensidad en el control se refiere a la fijaci\u00f3n de los hechos <\/em>(porque, en lo que se refiere a la interpretaci\u00f3n del Derecho, el control judicial siempre es plenario o intenso). Seg\u00fan la jurisprudencia (federal y, sobre todo, de los estados) cuando en el procedimiento administrativo ha intervenido un ALJ (oyendo a los interesados y llevando a cabo las pruebas precisas), los tribunales (por decisi\u00f3n propia o por mandato legal) fiscalizan con alta intensidad la decisi\u00f3n de la agencia que no se atiene a los hechos probados por el ALJ. Se puede decir, por tanto, que cuando la agencia no respeta el relato de hechos del ALJ, los tribunales no son deferentes con la agencia. Pero, al mismo tiempo, este escrutinio judicial intenso es sencillo, porque la agencia solo puede separarse de la propuesta del ALJ si motiva expresa y consistentemente por qu\u00e9 se aparta de las consideraciones f\u00e1cticas y de la propuesta del ALJ. Cuando la agencia no se atiene a los hechos (y a veces, incluso, a la valoraci\u00f3n de los hechos) practicada por el ALJ, los tribunales tienden a anular la decisi\u00f3n de la agencia y retrotraen las actuaciones (remand<\/em>) a fin de que la agencia vuelva a fijar los hechos relevantes para la decisi\u00f3n. Los tribunales no suelen (aunque podr\u00edan) acceder directamente al expediente para delimitar directamente los hechos y adoptar una decisi\u00f3n. M\u00e1s bien, los tribunales realizan una labor de cotejo de la propuesta f\u00e1ctica del ALJ con la decisi\u00f3n final de la agencia; y si esta \u00faltima no es coherente con el relato de hechos en el expediente, el tribunal no la acepta, salvo explicaci\u00f3n asequible de la agencia sobre la modificaci\u00f3n en la fundamentaci\u00f3n f\u00e1ctica de la decisi\u00f3n. Como se ve, el grado de control judicial se refiere principalmente a la labor de fijaci\u00f3n de los hechos. De ah\u00ed que tanto las leyes como la jurisprudencia incluyan innumerables matices sobre los tipos de hechos (a efectos de la menor o mayor revisi\u00f3n judicial sobre las decisiones de las agencias). Es el caso de la distinci\u00f3n en Oregon entre los \u201chechos hist\u00f3ricos\u201d (en los que dif\u00edcilmente los tribunales permiten que la agencia enmiende al ALJ) y los \u201chechos prospectivos\u201d (en los que los tribunales son m\u00e1s deferentes con la direcci\u00f3n de la agencia). O la diferenciaci\u00f3n entre \u201chechos probados\u201d (evidentiary facts<\/em>) y las \u201cconclusiones f\u00e1cticas\u201d (ultimate conclusiones of fact<\/em>), en Colorado. De esta manera, la posici\u00f3n institucional de imparcialidad o neutralidad del ALJ dota de cierta estabilidad a la decisi\u00f3n del ALJ, pues solo levantando una carga pesada de justificaci\u00f3n puede la agencia desconocer la propuesta del ALJ. Y en t\u00e9rminos de actividad judicial, la existencia de una previa actuaci\u00f3n del ALJ intensifica su enjuiciamiento, porque sustituye por completo a la agencia en la labor de fijaci\u00f3n y valoraci\u00f3n de los hechos.<\/p>\n b) En segundo lugar hay que considerar el caso de que la agencia resuelva definitivamente en coherencia con la decisi\u00f3n inicial<\/em> o propuesta del ALJ. En tal caso, la resoluci\u00f3n administrativa definitiva es tratada con deferencia por los tribunales en v\u00eda de judicial review<\/em>. Se aplica, respecto de la situaci\u00f3n de hecho controvertida, el test de substantial evidence<\/em>, con el que el tribunal se limita a considerar si en el expediente (a trav\u00e9s del hearing<\/em> instruido por el ALJ) hay material f\u00e1ctico y probatorio simplemente \u201csuficiente\u201d para fundar la decisi\u00f3n final de la agencia. En este sentido, la deferencia de los tribunales hacia la decisi\u00f3n de la agencia no est\u00e1 en la propia naturaleza administrativa de la agencia sino en la circunstancia de que la b\u00fasqueda de los hechos, determinantes de la decisi\u00f3n final, se ha hecho por un oficial p\u00fablico \u201cneutral\u201d o \u201cimparcial\u201d, como es el ALJ.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Los \u201cAdministrative Law Judges\u201d norteamericanos: imparcialidad administrativa y control judicial Francisco Velasco Caballero Instituto de Derecho Local- Universidad Aut\u00f3noma de Madrid Hace ahora aproximadamente un a\u00f1o, la Secci\u00f3n Especial para… Seguir Leyendo Los \u201cAdministrative Law Judges\u201d norteamericanos: imparcialidad administrativa y control judicial<\/span><\/a><\/p>\n","protected":false},"author":3,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_exactmetrics_skip_tracking":false,"_exactmetrics_sitenote_active":false,"_exactmetrics_sitenote_note":"","_exactmetrics_sitenote_category":0,"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[157],"tags":[],"class_list":["post-208","post","type-post","status-publish","format-standard","category-blog"],"jetpack_featured_media_url":"","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/208","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=208"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/208\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":209,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/208\/revisions\/209"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=208"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=208"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=208"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}\n
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