{"id":3362,"date":"2019-03-06T14:10:40","date_gmt":"2019-03-06T13:10:40","guid":{"rendered":"http:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=3362"},"modified":"2019-03-06T22:01:15","modified_gmt":"2019-03-06T21:01:15","slug":"la-obligatoriedad-de-las-instrucciones-de-la-oirescon","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/la-obligatoriedad-de-las-instrucciones-de-la-oirescon\/","title":{"rendered":"La obligatoriedad de las instrucciones de la OIRESCON"},"content":{"rendered":"[vc_row type=”in_container” full_screen_row_position=”middle” scene_position=”center” text_color=”dark” text_align=”left” overlay_strength=”0.3″ shape_divider_position=”bottom”][vc_column column_padding=”no-extra-padding” column_padding_position=”all” background_color_opacity=”1″ background_hover_color_opacity=”1″ column_shadow=”none” column_border_radius=”none” width=”1\/1″ tablet_text_alignment=”default” phone_text_alignment=”default” column_border_width=”none” column_border_style=”solid”][vc_column_text]\n

\"\"<\/a><\/p>\n

El pasado 28 de febrero se aprob\u00f3 la primera instrucci\u00f3n dictada por la Oficina Independiente de Supervisi\u00f3n y Regulaci\u00f3n de la Contrataci\u00f3n (OIRESCON). Su contenido se dedica a una de las cuestiones m\u00e1s controvertidas en materia de contrataci\u00f3n p\u00fablica: la interpretaci\u00f3n del alcance del art\u00edculo 118 de la Ley 9\/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector P\u00fablico (LCSP). No interesa ahora, sin embargo, analizar los criterios que ha preferido la Oficina para aplicar el precepto referido -aunque, sin duda, suscitar\u00e1n numerosos comentarios e interpretaciones-. En este momento el principal inter\u00e9s de la instrucci\u00f3n reside, a mi juicio, en la determinaci\u00f3n del alcance de su fuerza vinculante que, a su vez, marca la posici\u00f3n institucional de la OIRESCON en la organizaci\u00f3n administrativa de la contrataci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n

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La primera versi\u00f3n publicada de la instrucci\u00f3n indicaba que era obligatoria para todos los \u00f3rganos de contrataci\u00f3n \u201cdel sector p\u00fablico estatal\u201d. Sin embargo, dos d\u00edas despu\u00e9s se corrigi\u00f3 el texto para ampliar el car\u00e1cter obligatorio a los \u00f3rganos de contrataci\u00f3n \u201cdel sector p\u00fablico del Estado\u201d. Se introduce, de este modo, la expresi\u00f3n exacta que contiene el art\u00edculo 332.7 d) LCSP al referirse a la obligatoriedad de las instrucciones de la OIRESCON:<\/p>\n

\u201cSin perjuicio de lo dispuesto en el art\u00edculo 6 de la Ley 40\/2015, de R\u00e9gimen Jur\u00eddico del Sector P\u00fablico, las instrucciones de la Oficina Independiente de Regulaci\u00f3n y Supervisi\u00f3n de la Contrataci\u00f3n [LRJSP] ser\u00e1n obligatorias para todos los \u00f3rganos de contrataci\u00f3n del sector p\u00fablico del Estado\u201d.<\/p>\n

El legislador solo utiliza la expresi\u00f3n \u201csector p\u00fablico del Estado\u201d en el precepto transcrito, de car\u00e1cter b\u00e1sico. En el resto del texto legal se emplea la idea de \u201csector p\u00fablico estatal\u201d cuando se quiere regular exclusivamente para la Administraci\u00f3n General del Estado. Esto no significa necesariamente, sin embargo, que el legislador se refiriera a la obligatoriedad de estas instrucciones para todo el sector p\u00fablico, en los distintos niveles de poder. La obligatoriedad de estas instrucciones debe ponerse en relaci\u00f3n con el marco del sistema de distribuci\u00f3n territorial del poder contenido en la Constituci\u00f3n. En esa clave, las instrucciones de un \u00f3rgano del Estado no podr\u00edan vincular a las Administraciones auton\u00f3micas y locales. Se ha planteado, sin embargo, la interpretaci\u00f3n contraria en la comunidad jur\u00eddica: que las instrucciones de la OIRESCON vinculan a todos en la medida en que se emplea la expresi\u00f3n \u201csector p\u00fablico del Estado\u201d.<\/p>\n

Ahora que se pone en pr\u00e1ctica el modelo dise\u00f1ado por el legislador en la LCSP, hay que analizar por qu\u00e9 una interpretaci\u00f3n que obligue a seguir las instrucciones de la OIRESCON por todo el sector p\u00fablico no es compatible con el sistema constitucional de distribuci\u00f3n de competencias. Para ello hay que analizar la regulaci\u00f3n de las instrucciones en la LCSP, la composici\u00f3n y organizaci\u00f3n de la OIRESCON, as\u00ed como el alcance de la competencia del Estado para dictar una regulaci\u00f3n como la se\u00f1alada:<\/p>\n

a) En primer lugar, procede detenerse brevemente en el art\u00edculo 332.7 d) LCSP. La salvedad que introduce con respecto al r\u00e9gimen general de las instrucciones del art\u00edculo 6 LRJSP supone un apartamiento consciente de las instrucciones t\u00edpicas, que despliegan su obligatoriedad en virtud del principio de jerarqu\u00eda dentro de la misma organizaci\u00f3n administrativa. Aunque la Oficina no es jer\u00e1rquicamente superior a todos los \u00f3rganos de contrataci\u00f3n del sector p\u00fablico del Estado, ni siquiera a los del sector p\u00fablico estatal, la LCSP atribuye a sus instrucciones car\u00e1cter obligatorio general en todo el territorio. Estas instrucciones en ning\u00fan caso tienen car\u00e1cter normativo. No se integran en el ordenamiento jur\u00eddico; de forma que solo obligan en la medida en que la Ley lo dispone. La consecuencia derivada de su incumplimiento ser\u00e1 la responsabilidad disciplinaria correspondiente, pero no la invalidez, en la medida en que las instrucciones no son normas que constituyan canon de validez de las decisiones administrativas. La cuesti\u00f3n que hay que examinar entonces es si es posible atribuir la capacidad de dictar este tipo de instrucciones a un \u00f3rgano de las caracter\u00edsticas de la OIRESCON.<\/p>\n

b) Conforme al art\u00edculo 332.1, la Oficina est\u00e1 integrada por un presidente y cuatro vocales que no podr\u00e1n solicitar ni aceptar instrucciones de ninguna entidad p\u00fablica y privada. Su estructura se desarrolla en el art\u00edculo 12.15 del Real Decreto 1113\/2018, de 7 de septiembre, por el que se desarrolla la estructura org\u00e1nica b\u00e1sica del Ministerio de Hacienda. Adem\u00e1s, la Oficina se adscribe a efectos puramente organizativos y presupuestarios al Ministerio de Hacienda y Funci\u00f3n P\u00fablica, a trav\u00e9s de la Subsecretar\u00eda del Departamento. Sus miembros se someten a la Ley 3\/2015, de 30 de marzo, reguladora del alto cargo en la Administraci\u00f3n General del Estado (art. 332.2 LCSP). Y su designaci\u00f3n se realiza por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda y Funci\u00f3n P\u00fablica (art. 332.3 LCSP). Sin entrar en mayores detalles puede verificarse sin ninguna duda la condici\u00f3n de la Oficina de \u00f3rgano de la Administraci\u00f3n General del Estado. Est\u00e1 adscrita a esta Administraci\u00f3n, sus miembros se nombran por el Gobierno del Estado y se someten a la normativa del Estado en el ejercicio de su cargo. No se trata de un \u00f3rgano mixto, formado por representantes de los distintos niveles territoriales, como s\u00ed sucede con el Comit\u00e9 de Cooperaci\u00f3n. Es un \u00f3rgano del Estado. La siguiente pregunta que hay que responder es si un \u00f3rgano del Estado puede dictar instrucciones obligatorias para el resto de Administraciones en el marco del Estado auton\u00f3mico. No hay duda de que s\u00ed puede hacerlo para el sector p\u00fablico estatal, en la medida en que la Ley as\u00ed lo dispone y se trata del mismo nivel territorial.<\/p>\n

c) Una raz\u00f3n a favor de interpretar que las instrucciones solo vinculan al sector p\u00fablico estatal es que la propia LCSP asume la posibilidad de que existan autoridades de supervisi\u00f3n designadas por las administraciones competentes en sus respectivos \u00e1mbitos territoriales. La OIRESCON debe consolidar la informaci\u00f3n que le suministren estas autoridades con el fin de elaborar un informe anual (art. 332.9 LCSP). Si las Comunidades Aut\u00f3nomas pueden crear sus propios \u00f3rganos de supervisi\u00f3n no es posible que las instrucciones de la OIRESCON sean vinculantes en todo el Estado. El Estado ostenta la competencia para dictar la legislaci\u00f3n b\u00e1sica sobre contratos y concesiones administrativas conforme al art\u00edculo 149.1.18\u00aa CE. La LCSP es la expresi\u00f3n del ejercicio de sus competencias en esta materia (D.F. 1\u00aa LCSP). Se trata de una ley b\u00e1sica que contiene preceptos b\u00e1sicos, que vinculan en todo el Estado -salvo Navarra- y preceptos plenos -que se aplican \u00fanicamente al sector p\u00fablico estatal-. Por esa raz\u00f3n, tiene sentido que se reconozca a las dem\u00e1s Administraciones la competencia para crear sus propios \u00f3rganos de supervisi\u00f3n. Lo contrario supondr\u00eda exceder la competencia b\u00e1sica del Estado.<\/p>\n

d) La creaci\u00f3n de \u00f3rganos de coordinaci\u00f3n o supervisi\u00f3n a nivel central o federal que vac\u00edan de contenido las competencias de otros niveles territoriales no es una novedad en los Estados descentralizados. En Espa\u00f1a, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre los l\u00edmites de la competencia estatal para crear \u00f3rganos de gesti\u00f3n en el caso de los Parques Nacionales. El Estado cre\u00f3 \u00f3rganos de composici\u00f3n mixta, Estado y Comunidades Aut\u00f3nomas, que se declararon incompatibles con la Constituci\u00f3n, en la medida en que el Estado solo dispon\u00eda de competencias para la determinaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n b\u00e1sica de la protecci\u00f3n del medio ambiente (STC 194\/2004). Esa competencia se consider\u00f3 insuficiente para crear una comisi\u00f3n mixta con competencias de gesti\u00f3n. El Estado pod\u00eda crear un \u00f3rgano consultivo, pero no un \u00f3rgano que adoptara decisiones vinculantes sobre la gesti\u00f3n de los Parques. Esta jurisprudencia puede trasladarse f\u00e1cilmente al caso que nos ocupa que supone una injerencia competencial del Estado a\u00fan m\u00e1s grave. En el supuesto de la OIRESCON, el Estado crea un \u00f3rgano \u00edntegramente estatal, apoy\u00e1ndose en su competencia para dictar legislaci\u00f3n b\u00e1sica, y le atribuye competencias para dictar instrucciones obligatorias para el resto de Administraciones. En el caso de atribuci\u00f3n de competencias de car\u00e1cter consultivo o de cooperaci\u00f3n no existe un reproche constitucional. Sin embargo, existe un l\u00edmite infranqueable cuando se trata de un \u00f3rgano \u00edntegramente estatal que dicta instrucciones obligatorias, dirigiendo la actuaci\u00f3n del resto de Administraciones P\u00fablicas. Como se\u00f1ala la STC 55\/2018, una ley b\u00e1sica no puede eliminar el espacio propio de las Comunidades Aut\u00f3nomas y los entes locales; y eso es lo que suceder\u00eda si se dictaran instrucciones obligatorias por un \u00f3rgano del Estado.<\/p>\n

La conclusi\u00f3n que se colige del examen realizado es que la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 332.7 d) LCSP como una atribuci\u00f3n de competencias a la OIRESCON para dictar instrucciones obligatorias en todo el territorio no es compatible con el sistema constitucional de reparto de poder. Esa regulaci\u00f3n excede los l\u00edmites de la competencia del Estado para dictar la legislaci\u00f3n b\u00e1sica en materia de contratos y concesiones p\u00fablicas y vulnera la autonom\u00eda constitucionalmente garantizada de los niveles territoriales de gobierno, que no pueden someterse a una relaci\u00f3n de jerarqu\u00eda con respecto a los \u00f3rganos del Estado. Solo cabe una interpretaci\u00f3n posible: entender que las instrucciones de la OIRESCON solo son obligatorias para el sector p\u00fablico estatal.<\/p>\n

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