{"id":380,"date":"2016-04-25T09:48:01","date_gmt":"2016-04-25T08:48:01","guid":{"rendered":"http:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=380"},"modified":"2018-10-22T16:26:52","modified_gmt":"2018-10-22T15:26:52","slug":"siguen-siendo-utiles-las-sociedades-municipales-francisco-velasco","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/siguen-siendo-utiles-las-sociedades-municipales-francisco-velasco\/","title":{"rendered":"\u00bfSiguen siendo \u00fatiles las sociedades municipales? (Francisco Velasco)"},"content":{"rendered":"

\u00bfSiguen siendo \u00fatiles las sociedades municipales?<\/strong><\/p>\n

Francisco Velasco Caballero<\/p>\n

Instituto de Derecho Local-UAM<\/em><\/p>\n

 <\/p>\n

En el marco del proceso de \u201creinternalizaci\u00f3n\u201d de actividades municipales, y como camino de vuelta de la generalizada \u201cexternalizaci\u00f3n\u201d de la \u00faltima d\u00e9cada, cada vez m\u00e1s ayuntamientos se plantean la creaci\u00f3n de empresas municipales para gestionar directamente [conforme al art. 85.1 A) LBRL] sus servicios municipales. Sin duda que una primera cuesti\u00f3n ser\u00eda la oportunidad y conveniencia de la propia gesti\u00f3n directa<\/em>, a lo cual se ha referido recientemente Silvia D\u00edez Sastre en el seminario \u201cReinternalizaci\u00f3n de actividades y servicios municipales\u201d<\/a>, organizado con el Ayuntamiento de Madrid el pasado 4 de marzo. Yo ahora paso al segundo nivel de an\u00e1lisis: si, aceptada la bondad de ciertas \u201creinternalizaciones\u201d, la sociedad municipal es una forma id\u00f3nea<\/em> para el fin. Tengo m\u00e1s elementos de an\u00e1lisis que una conclusi\u00f3n neta (que quiz\u00e1 es inalcanzable).<\/p>\n

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La creaci\u00f3n de entidades instrumentales personificadas por los ayuntamientos, bien como organismos aut\u00f3nomos, bien como sociedades mercantiles, es un fen\u00f3meno tradicional<\/em>, anterior incluso a su regulaci\u00f3n en la legislaci\u00f3n de r\u00e9gimen local de 1955. Pero, aun teniendo antecedentes hist\u00f3ricos profundos, lo cierto es que se utilizaci\u00f3n aument\u00f3 exponencialmente a finales de la d\u00e9cada de los a\u00f1os ochenta<\/em> del siglo XX. Varias razones pueden explicar el crecimiento de las entidades instrumentales en la Administraci\u00f3n local.<\/p>\n

a) Hay, en primer lugar, razones coyunturales<\/em>. Estas son: en primer lugar, la demanda de nuevas actividades<\/em> y servicios municipales, reclamados por la ciudadan\u00eda en el nuevo contexto democr\u00e1tico<\/em>; en segundo lugar, la disponibilidad relativa de recursos econ\u00f3micos<\/em> (en buena parte procedentes de los ingresos parafiscales urban\u00edsticos) para abordar aquellas nuevas demandas; en tercer lugar, la facilidad real y legal \u2013al menos en la d\u00e9cada de 1980- para contratar personal laboral<\/em> en las nuevas entidades instrumentales (tanto organismos aut\u00f3nomos como sociedades municipales) sin verdaderos procedimientos selectivos basados en los principios de m\u00e9rito, capacidad e igualdad (al punto de que, en alguna ocasi\u00f3n, la propia existencia de los entes municipales instrumentales m\u00e1s ten\u00eda que ver objetivos laborales<\/em> que con el propio fin o actividad de la nueva entidad en creaci\u00f3n); y ya por \u00faltimo, la multiplicaci\u00f3n de entidades instrumentales tambi\u00e9n tuvo que ver \u2013al menos, en algunos casos- con la distribuci\u00f3n del poder pol\u00edtico<\/em> en concretos ayuntamientos, donde la existencia real o ficticia de entidades instrumentales facilitaba complejas coaliciones de gobierno (o, tambi\u00e9n, de distribuci\u00f3n de poder de gesti\u00f3n entre distintas orientaciones o familias de una misma fuerza pol\u00edtica mayoritaria). Obviamente, estos factores explicativos, con diversa relevancia en cada ayuntamiento, no cuestionan la utilidad real de las entidades instrumentales, m\u00e1s bien pueden coadyuvar a explicar su n\u00famero y diversidad en ciertos ayuntamientos.<\/p>\n

b) Tambi\u00e9n hay razones jur\u00eddico-normativas<\/em> que explican la proliferaci\u00f3n de entidades instrumentales municipales. Estas razones normativas act\u00faan sobre todo en relaci\u00f3n con las sociedades locales. Mediante la forma societaria, los ayuntamientos optaban por un r\u00e9gimen jur\u00eddico de funcionamiento (de contabilidad, laboral y contractual) comparativamente \u00e1gil<\/em> (en comparaci\u00f3n con el Derecho administrativo que disciplina el funcionamiento del Ayuntamiento). Es el conocido fen\u00f3meno de la \u201chu\u00edda del Derecho administrativo\u201d<\/em>.<\/p>\n

c)\u00a0 Y tambi\u00e9n hay razones m\u00e1s estrat\u00e9gicas<\/em> o de fondo. La multiplicaci\u00f3n de las entidades instrumentales en los a\u00f1os noventa toma sentido en un contexto de renovaci\u00f3n de la gesti\u00f3n p\u00fablica, lo que gen\u00e9ricamente se ha venido denominando \u201cNew Public Management<\/em>\u201d. Una de las aportaciones de esta nueva orientaci\u00f3n de la ciencia de la Administraci\u00f3n consiste en potenciar el funcionamiento de las Administraciones p\u00fablicas por medio de \u201cagencias\u201d, esto es, por unidades de gesti\u00f3n funcionalmente independientes que rinden cuentas por resultados al \u201cprincipal\u201d (en este caso, al gobierno municipal). Entre las virtudes de las \u201cagencias\u201d aut\u00f3nomas se contar\u00edan su mayor capacidad de innovaci\u00f3n<\/em> (por su mayor agilidad derivada de su tama\u00f1o y autonom\u00eda, lo que facilitar\u00eda la \u00e1gil adopci\u00f3n de decisiones y orientaciones estrat\u00e9gicas) y su especializaci\u00f3n<\/em> (de donde naturalmente deber\u00eda resultar un aumento de rendimiento o productividad).<\/p>\n

Si estas pueden haber sido las razones para la proliferaci\u00f3n de sociedades municipales, es conveniente observar la realidad actual y, en ella, ver la utilidad real de las sociedades.<\/p>\n

Lo primero que habr\u00eda que considerar es que la conocida \u201cflexibilidad\u201d de las sociedades mercantiles (que por lo dem\u00e1s, en ocasiones ha dado lugar a flujos econ\u00f3micos incontrolados y reclutamiento de personal al margen de procedimientos de m\u00e9rito, capacidad e igualdad) es progresivamente m\u00e1s limitado, sobre todo en lo que hace a la contrataci\u00f3n de las sociedades. Por influencia del Derecho europeo de la contrataci\u00f3n, y tras reiteradas condenas del Tribunal de Justicia de la Uni\u00f3n Europea a Espa\u00f1a (desde 2003), el vigente Derecho de la contrataci\u00f3n p\u00fablica desincentiva la creaci\u00f3n de organizaciones jur\u00eddico-privadas (como entidades p\u00fablicas empresariales y sociedades mercantiles) para eludir las garant\u00edas y procedimientos del Derecho p\u00fablico de los contratos. En efecto, no cabe hoy ninguna duda de que todas las sociedades mercantiles municipales son \u201cpoderes adjudicadores\u201d conforme al art. 2.1 d) del Real Decreto Legislativo 3\/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector P\u00fablico (TRLCSP), y en consecuencia, est\u00e1n sometidas a la legislaci\u00f3n com\u00fan de la contrataci\u00f3n p\u00fablica (con independencia del car\u00e1cter privado de sus contratos). Esto es especialmente relevante en lo que se refiere a los procedimientos de selecci\u00f3n del contratista, donde tradicional y comparativamente el Derecho privado ofrece m\u00e1s agilidad, flexibilidad o libertad. Pero una vez que todos los \u201cpoderes adjudicadores\u201d, con independencia de la forma de su personificaci\u00f3n, p\u00fablica o privada, someten sus contratos onerosos al TRLCSP, no se puede hablar de una mayor flexibilidad contractual de las sociedades mercantiles municipales.<\/p>\n

De otro lado, en un contexto de crisis financiera, cada ayuntamiento deber\u00eda contar con amplias facultades para concentrar los limitados recursos <\/em>materiales y humanos disponibles en las tareas o actividades que, por razones econ\u00f3micas o competenciales, resultan prioritarias en cada momento. Esta necesidad de relocalizaci\u00f3n de recursos puede resultar dificultada mediante la existencia de estructuras organizativas personificadas, como las sociedades mercantiles municipales, que cuentan con autonom\u00eda de direcci\u00f3n y recursos propios (econ\u00f3micos y humanos). Es cierto que, al amparo de las leyes generales o de los estatutos de las diversas sociedades, el ayuntamiento puede encomendar <\/em>ciertas tareas prioritarias a aquellos organismos. Mas esta facultad, aunque cierta, es limitada. Con car\u00e1cter general, y conforme a las reglas generales del Derecho societario, el \u201cobjeto social\u201d de cada sociedad dificulta su adaptaci\u00f3n a tareas distintas de las descritas con precisi\u00f3n en los estatutos. De otro lado, la plantilla de personal es verdaderamente propia, netamente diferenciada y sometida a normas laborales (convenios colectivos) distintas de las municipales.<\/p>\n

Desde la perspectiva institucional tambi\u00e9n hay que mencionar una cierta evoluci\u00f3n en el pensamiento organizativo. Ya se dijo m\u00e1s arriba que si bien las entidades institucionales tienen una larga tradici\u00f3n (ah\u00ed est\u00e1n por ejemplo, las \u201cfundaciones de servicio p\u00fablico\u201d del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales [RSCL] de 1955), su potenciaci\u00f3n desde finales de los a\u00f1os ochenta del siglo XX guarda cierta relaci\u00f3n con la corriente del \u201cNew Public Management\u201d y el traslado de la cultura mercantil de la \u201cagencia\u201d al \u00e1mbito de la gesti\u00f3n p\u00fablica. Pues bien, una valoraci\u00f3n contempor\u00e1nea de esta corriente acad\u00e9mica arroja hoy algunos matices y correcciones relevantes. As\u00ed, por ejemplo, es una idea hoy ampliamente compartida que la organizaci\u00f3n por \u201cagencia\u201d s\u00f3lo tiene verdadero sentido cuando dicha unidad funcional es aut\u00f3noma en su gesti\u00f3n (y por tanto, puede innovar en su funcionamiento) pero da cuenta<\/em> de sus resultados a un sujeto (el accionista o propietario) del que depende y que tiene un inter\u00e9s concreto y actual en que su agencia ofrezca resultados \u00f3ptimos (normalmente, beneficios econ\u00f3micos). Y por lo mismo, las \u201cagencias\u201d no resultan \u00f3ptimas all\u00ed donde a la autonom\u00eda de gesti\u00f3n no acompa\u00f1a una vigilancia<\/em> estrecha de resultados o, incluso, donde el sujeto matriz dificulta la autonom\u00eda real de gesti\u00f3n (y por tanto, de innovaci\u00f3n dirigida a la eficiencia) de su agencia. Estas dos desviaciones se encuentran, precisamente, en las entidades instrumentales municipales. De un lado, la actividad de las sociedades mercantiles no siempre es mensurable, lo que de inicio impide cualquier control por el ayuntamiento matriz; de otro lado, en los casos en que las entidades instrumentales gestionan servicios p\u00fablicos, el margen de autonom\u00eda real en la gesti\u00f3n es muy limitada, y hay una direcci\u00f3n directa o indirecta intensa por parte del gobierno municipal, al punto de que la gesti\u00f3n se rige m\u00e1s por objetivos pol\u00edticos que por indicadores de eficiencia. La conclusi\u00f3n contempor\u00e1nea es que las \u201cagencias\u201d p\u00fablicas, cuando no pueden actuar como tales \u201cagencias\u201d, no despliegan su te\u00f3rico potencial de eficiencia.<\/p>\n

Al final, en aquellos casos en los que un ayuntamiento opte por la gesti\u00f3n directa de una actividad (decisi\u00f3n que puede ser \u00f3ptima en seg\u00fan qu\u00e9 servicios o actividades, aunque no necesariamente en todos), ser\u00e1 necesario motivar por qu\u00e9 la gesti\u00f3n directa ha de ser precisamente por medio de una sociedad mercantil, y no con los servicios generales del ayuntamiento. La sociedad mercantil no es hoy tan \u00fatil, flexible e innovadora como se pregon\u00f3 en el inicio de los a\u00f1os ochenta. Y da problemas: dificulta la relocalizaci\u00f3n de recursos humanos all\u00ed donde son m\u00e1s necesarios en cada momento; y permite la contrataci\u00f3n de personal al margen de las reglas administrativas de igualdad, m\u00e9rito y capacidad. As\u00ed que, cuidado con la conclusi\u00f3n autom\u00e1tica de que la alternativa a la externalizaci\u00f3n es la gesti\u00f3n directa por sociedad municipal.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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