{"id":410,"date":"2016-12-21T10:38:50","date_gmt":"2016-12-21T09:38:50","guid":{"rendered":"http:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=410"},"modified":"2020-06-09T14:57:37","modified_gmt":"2020-06-09T12:57:37","slug":"el-concepto-del-expediente-administrativo-en-la-nueva-ley-de-procedimiento-administrativo-comun-mas-alla-del-rof-monica-dominguez","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/el-concepto-del-expediente-administrativo-en-la-nueva-ley-de-procedimiento-administrativo-comun-mas-alla-del-rof-monica-dominguez\/","title":{"rendered":"El concepto del expediente administrativo en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Com\u00fan: m\u00e1s all\u00e1 del ROF"},"content":{"rendered":"

El concepto del expediente administrativo en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Com\u00fan: m\u00e1s all\u00e1 del ROF<\/strong><\/p>\n

M\u00f3nica Dom\u00ednguez Mart\u00edn<\/p>\n

Instituto de Derecho Local-UAM<\/em><\/p>\n

 <\/p>\n

Una de las novedades que incorpora la Ley 39\/2015, de Procedimiento Administrativo Com\u00fan de las Administraciones P\u00fablicas (LPAC) con respecto a su antecesora (la Ley 30\/1992, de R\u00e9gimen Jur\u00eddico de las Administraciones P\u00fablicas y del Procedimiento Administrativo Com\u00fan, LRJPAC) es que a\u00f1ade una definici\u00f3n expresa de lo que se ha de entender por \u201cexpediente administrativo\u201d.<\/p>\n

No estamos ante una cuesti\u00f3n exenta de trascendencia jur\u00eddica, puesto que la configuraci\u00f3n en la normativa de qu\u00e9 se entiende por expediente administrativo ayuda a permitir el cumplimiento de la funci\u00f3n revisora que realizan los Tribunales (art\u00edculo 106.1 de la Constituci\u00f3n) y es fundamental para articular la defensa de los particulares afectados por una actuaci\u00f3n administrativa frente a la Administraci\u00f3n o ante los tribunales. As\u00ed, los documentos integrantes del expediente son aquellos a los que pueden tener acceso los interesados y, adem\u00e1s, pueden servir como elementos probatorios para la defensa de las diferentes posiciones procesales.<\/p>\n

<\/p>\n

El art. 70 LPAC incorpora a la legislaci\u00f3n general sobre procedimiento administrativo la definici\u00f3n que ya encontr\u00e1bamos en el art. 164.1 del Reglamento de Organizaci\u00f3n, Funcionamiento y R\u00e9gimen Jur\u00eddico de las Entidades locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568\/1986, de 28 de noviembre, si bien con determinadas matizaciones: unas en orden al proceso de impulso de la Administraci\u00f3n electr\u00f3nica que la Ley persigue, y otras sustantivas, en las que nos vamos a centrar.<\/p>\n

Hasta ahora, y tambi\u00e9n con el art. 70 LPAC (en esto no hay cambio con respecto a lo previsto en el ROF), el expediente administrativo se formar\u00eda con la \u201cagregaci\u00f3n\u201d de todas las actuaciones y documentos que sirven de antecedente y fundamento a la resoluci\u00f3n administrativa respecto de un determinado procedimiento administrativo: es el conjunto completo y ordenado de todas las actuaciones llevadas a cabo por la Administraci\u00f3n y todos los documentos generados en las distintas fases de un procedimiento, desde la iniciaci\u00f3n, hasta la ejecuci\u00f3n, exigiendo, como ya hac\u00eda el art. 164.2 ROF (\u201chojas \u00fatiles\u201d \u201crubricadas y foliadas\u201d), que se a\u00f1ada un \u00edndice numerado de todos los documentos que contenga, adem\u00e1s de que conste en el expediente \u201ccopia certificada de la resoluci\u00f3n adoptada\u201d.<\/p>\n

Lo que aporta de nuevo el art. 70 LPAC, con respecto a lo previsto en el art. 164 ROF, lo encontramos en su apartado 4, que nos aclara qu\u00e9 documentos o informaci\u00f3n no forman parte del expediente administrativo: \u201cla informaci\u00f3n que tenga car\u00e1cter auxiliar o de apoyo\u201d.<\/p>\n

Este precepto parte de considerar que en los procedimientos administrativos se producen documentos de contenido esencial (decisiones, resoluciones, informes, dict\u00e1menes) y documentos que son de puro apoyo informativo; esto es, aquellos que, siendo necesarios\/\u00fatiles para el desarrollo de las actuaciones en un procedimiento, no forman en ning\u00fan caso parte del expediente administrativo, en sentido estricto.<\/p>\n

En principio, se entiende por documentos de apoyo todos aquellos, de car\u00e1cter informativo (parece), que son recopilados para la resoluci\u00f3n del expediente (informaci\u00f3n contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos, notas, borradores, opiniones, Boletines Oficiales, fotocopias de otros expedientes, disposiciones normativas, copias de textos bibliogr\u00e1ficos, circulares, etc.). La raz\u00f3n de su exclusi\u00f3n seria que, aunque poseen gran valor informativo, carecer\u00edan de valor jur\u00eddico-administrativo. Por tanto, lo correcto ser\u00eda no incluir en la formaci\u00f3n del expediente administrativo toda esta documentaci\u00f3n informativa o de consulta.<\/p>\n

Esto parece f\u00e1cil de hacer en el modelo cl\u00e1sico de expediente en formato papel. Sin embargo, con la generalizaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n electr\u00f3nica, \u00bfes posible discernir\/separar esta documentaci\u00f3n en la formaci\u00f3n del expediente electr\u00f3nico? No parece que haya dificultades en relaci\u00f3n con la pura documentaci\u00f3n preparatoria o informativa, que no se ve que tenga porqu\u00e9 tener entrada en el archivo electr\u00f3nico. Pero, se plantean dificultades de car\u00e1cter t\u00e9cnico en los casos de pretender la exclusi\u00f3n, a posteriori, de documentos que ya han sido incorporados al expediente electr\u00f3nico.<\/p>\n

M\u00e1s all\u00e1 de las dificultades t\u00e9cnicas, plantean problemas sustantivos las comunicaciones entre \u00f3rganos, organizaciones o con personas f\u00edsicas o jur\u00eddicas, p\u00fablicas o privadas, a lo largo de la tramitaci\u00f3n del procedimiento. El nuevo art. 70.4 LPAC excluye del expediente administrativo las \u201ccomunicaciones e informes internos o entre \u00f3rganos o entidades administrativas\u201d. Si atenemos a la literalidad del nuevo art. 70.4 LPAC podemos entender, entonces, que las comunicaciones, en general (incluyendo, por tanto los correos electr\u00f3nicos), intercambiadas entre los trabajadores p\u00fablicos o de \u00e9stos con particulares, quedan fuera de la formaci\u00f3n del expediente administrativo. Y ello por entender que constituyen, ante todo y simplemente, un medio de comunicaci\u00f3n entre organizaciones y dentro de una organizaci\u00f3n. Pero es que, adem\u00e1s, pueden suponer el intercambio de informaci\u00f3n entre unidades administrativas (de una o distintas organizaciones) o contener decisiones que pueden afectar a derechos y deberes de los administrados: directrices de la instituci\u00f3n p\u00fablica, circulares, correspondencia relacionada con actividades administrativas, informaci\u00f3n relativa a la tramitaci\u00f3n de un procedimiento, impulso de tr\u00e1mites, resoluciones, etc.<\/p>\n

Lo mismo se puede decir de las opiniones, as\u00ed como los juicios de valor emitidos por las Administraciones P\u00fablicas o los informes \u201cvoluntarios\u201d o no pedidos y que son recibidos por el \u00f3rgano que tramita un procedimiento administrativo, ya que el art. 70.4 LPAC excluye del expediente administrativo los \u201cjuicos de valor\u201d emitidos por las Administraciones P\u00fablicas, salvo que se trate de informes \u201cpreceptivos y facultativos, solicitados antes de la resoluci\u00f3n que ponga fin al procedimiento\u201d. De esta forma, como ya ha se\u00f1alado el profesor BA\u00d1O LE\u00d3N, la Ley permite \u201cexpurgar el expediente\u201d y censurar lo que otros han opinado, cuando no convenga al responsable de la tramitaci\u00f3n o resoluci\u00f3n de un determinado expediente.<\/p>\n

En definitiva, tanto ciertas comunicaciones, como los informes \u201cvoluntarios\u201d, van (o pueden ir) m\u00e1s all\u00e1 de la mera acumulaci\u00f3n de informaci\u00f3n o datos y pueden tener valor jur\u00eddico. De esta forma, el art. 70.4 LPAC excluye todo un conjunto de informaciones, datos o documentos que no siempre va a ser f\u00e1cil de esclarecer si efectivamente forman o no parte del expediente, por lo que seguramente van a requerir de una aclaraci\u00f3n, bien normativa o bien jurisprudencial. En estos casos, la innecesaridad de incorporar la informaci\u00f3n auxiliar o de apoyo es (o puede ser) contraria al principio de transparencia y puede dificultar obtener el conocimiento de la verdadera intenci\u00f3n, finalidad o motivaci\u00f3n del acto administrativo, adem\u00e1s de impedir o dificultar la defensa de la posici\u00f3n jur\u00eddica del interesado.<\/p>\n

Dando un paso m\u00e1s, si esta limitaci\u00f3n del concepto de expediente puede amenazar (o, incluso, ser contrario) al derecho de defensa y a la tutela judicial efectiva del interesado, nos podr\u00edamos plantear si es posible pedir al juez de lo contencioso-administrativo completar en v\u00eda jurisdiccional el expediente con \u201cla informaci\u00f3n que tenga car\u00e1cter auxiliar o de apoyo\u201d. Dicho de otra forma, ese concepto legal de expediente administrativo \u00bfvincula al juez de lo contencioso-administrativo?, \u00bfpodr\u00eda este juez pedir la incorporaci\u00f3n al expediente de estos documentos \u201cexpurgados\u201d y permitir al interesado el acceso a ellos?<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

El concepto del expediente administrativo en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Com\u00fan: m\u00e1s all\u00e1 del ROF M\u00f3nica Dom\u00ednguez Mart\u00edn Instituto de Derecho Local-UAM   Una de las novedades que… Seguir Leyendo El concepto del expediente administrativo en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Com\u00fan: m\u00e1s all\u00e1 del ROF<\/span><\/a><\/p>\n","protected":false},"author":15,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_exactmetrics_skip_tracking":false,"_exactmetrics_sitenote_active":false,"_exactmetrics_sitenote_note":"","_exactmetrics_sitenote_category":0,"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[157],"tags":[4],"class_list":["post-410","post","type-post","status-publish","format-standard","category-blog","tag-derecho-local-general"],"jetpack_featured_media_url":"","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/410","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/users\/15"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=410"}],"version-history":[{"count":2,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/410\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":5571,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/410\/revisions\/5571"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=410"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=410"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=410"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}