{"id":4404,"date":"2019-09-20T09:29:43","date_gmt":"2019-09-20T07:29:43","guid":{"rendered":"http:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=4404"},"modified":"2019-09-20T09:29:43","modified_gmt":"2019-09-20T07:29:43","slug":"la-reestructuracion-del-sector-publico-a-partir-de-la-normativa-de-contratacion-publica-y-de-disciplina-presupuestaria","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/la-reestructuracion-del-sector-publico-a-partir-de-la-normativa-de-contratacion-publica-y-de-disciplina-presupuestaria\/","title":{"rendered":"La reestructuraci\u00f3n del sector p\u00fablico a partir de la normativa de contrataci\u00f3n p\u00fablica y de disciplina presupuestaria"},"content":{"rendered":"[vc_row type=”in_container” full_screen_row_position=”middle” scene_position=”center” text_color=”dark” text_align=”left” overlay_strength=”0.3″ shape_divider_position=”bottom”][vc_column column_padding=”no-extra-padding” column_padding_position=”all” background_color_opacity=”1″ background_hover_color_opacity=”1″ column_shadow=”none” column_border_radius=”none” width=”1\/1″ tablet_text_alignment=”default” phone_text_alignment=”default” column_border_width=”none” column_border_style=”solid”][vc_column_text]\n

Primer Premio del CEF 2019 \/ Derecho Constitucional y Administrativo<\/b><\/h3>\n
Silvia D\u00edez Sastre y Ester Marco Pe\u00f1as<\/h5>\n
Instituto de Derecho Local<\/h5>\n

\"\"Las normas relativas a la organizaci\u00f3n del sector p\u00fablico, la gesti\u00f3n de servicios p\u00fablicos y el control del gasto p\u00fablico han experimentado un profundo proceso de europeizaci\u00f3n, que se ha intensificado con ocasi\u00f3n de la crisis econ\u00f3mica. La libertad de los Estados miembros en la configuraci\u00f3n y utilizaci\u00f3n de sus entidades instrumentales y en la selecci\u00f3n de las formas de gesti\u00f3n de sus servicios se ha recortado progresivamente de la mano de dos sectores de regulaci\u00f3n europea: por un lado, la contrataci\u00f3n p\u00fablica y, por otro lado, la disciplina presupuestaria. Ninguna de estas regulaciones establece mandatos espec\u00edficos relativos a la auto-organizaci\u00f3n del sector p\u00fablico; es m\u00e1s, expresamente prev\u00e9n la libertad de los Estados miembros para elegir el modo en que prestar sus servicios y ejercer sus competencias -sirva de ejemplo, el considerando 5 Directiva 2014\/24\/UE-. Sin embargo, su impacto en la conducta de las Administraciones territoriales es innegable. De forma indirecta crean incentivos dirigidos a reestructurar y, llegado el caso, reducir el n\u00famero de entidades instrumentales. Asimismo, crean est\u00edmulos para acudir al mercado, en lugar de utilizar los propios medios, para satisfacer las necesidades p\u00fablicas. La falta de un t\u00edtulo competencial europeo en materia de organizaci\u00f3n administrativa y de gesti\u00f3n de servicios de los Estados miembros se suple, de este modo, a trav\u00e9s del ejercicio de competencias relacionadas con el buen funcionamiento del mercado interior y de la econom\u00eda.<\/p>\n

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En este sentido, en el \u00e1mbito de la contrataci\u00f3n p\u00fablica, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Uni\u00f3n Europea – positivizada en las \u00faltimas Directivas dictadas en esta materia (Directiva 2014\/24\/UE, Directiva 2014\/23\/UE y Directiva 2014\/25\/UE) – ha consolidado la expansi\u00f3n del concepto de contrato p\u00fablico. Se consideran relaciones contractuales las establecidas entre entes del sector p\u00fablico que, previamente, estaban sometidas \u00fanicamente al Derecho interno de los Estados miembros. Los llamados contratos p\u00fablico-p\u00fablicos han permitido a la Uni\u00f3n Europea condicionar la forma en que se relacionan entre s\u00ed las entidades del sector p\u00fablico. Con el fin de evitar las distorsiones que pueden producir en el mercado las Administraciones p\u00fablicas con su actividad de contrataci\u00f3n, el Derecho europeo introduce l\u00edmites para utilizar los propios medios o los medios p\u00fablicos para proveerse de bienes y servicios. La asimilaci\u00f3n de estas exigencias europeas por los ordenamientos jur\u00eddicos nacionales ha generado disfunciones en el r\u00e9gimen jur\u00eddico tradicional de la organizaci\u00f3n administrativa, las formas de relaci\u00f3n interadministrativas y la gesti\u00f3n de servicios.<\/p>\n

En Espa\u00f1a, esto significa que las encomiendas de gesti\u00f3n, los convenios, los encargos a medios propios e incluso las transferencias competenciales deben interpretarse a la luz del Derecho de los contratos p\u00fablicos. Por esa raz\u00f3n, la gesti\u00f3n directa de servicios p\u00fablicos mediante entidades instrumentales -prevista en el \u00e1mbito local en el art\u00edculo 85.2 A) LBRL- tiene que ponerse en relaci\u00f3n con las reglas en materia de contrataci\u00f3n. La relaci\u00f3n de un ente territorial con una entidad instrumental para la gesti\u00f3n de servicios o el desarrollo de actividades en el mercado puede someterse o no a las normas de contrataci\u00f3n p\u00fablica, en funci\u00f3n de los casos. Simult\u00e1neamente, la forma de gesti\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, mediante la adjudicaci\u00f3n de un contrato p\u00fablico o mediante la creaci\u00f3n de un ente instrumental, va a incidir en el cumplimiento de la disciplina presupuestaria.<\/p>\n

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Para dar cumplimiento a estos requerimientos europeos, se exige un esfuerzo de interpretaci\u00f3n y adaptaci\u00f3n de la estructura del sector p\u00fablico en su conjunto. Esta tarea presenta una especial complejidad, tanto por el elevado car\u00e1cter t\u00e9cnico de las normativas aplicables en s\u00ed mismas, como por la existencia de similitudes en los conceptos y criterios que se utilizan. A lo anterior, se une la dificultad de compatibilizar los m\u00faltiples criterios de interpretaci\u00f3n provenientes de diversas instancias europeas (TJUE y Eurostat) y nacionales (de contrataci\u00f3n p\u00fablica y de supervisi\u00f3n de la disciplina presupuestaria), que no siempre son completamente coincidentes.<\/p>\n

En este contexto, el operador jur\u00eddico se enfrenta a la inseguridad que se deriva de la aplicaci\u00f3n combinada de las normas de gesti\u00f3n de servicios p\u00fablicos, contrataci\u00f3n p\u00fablica y disciplina presupuestaria. En concreto, se plantea la pregunta de en qu\u00e9 medida el reconocimiento de una entidad como medio propio puede llevar aparejado su consolidaci\u00f3n en el sector Administraciones p\u00fablicas a efectos del cumplimiento de la disciplina presupuestaria. Asimismo, surge la duda sobre la necesidad de emplear la figura del encargo a medio propio para articular la relaci\u00f3n entre una entidad matriz y un ente instrumental, y la incidencia que dicho encargo tendr\u00e1 en la contrataci\u00f3n y el balance de la entidad matriz.<\/p>\n

De una primera aproximaci\u00f3n, podr\u00eda deducirse que una aplicaci\u00f3n casu\u00edstica revela la inexistencia de una coherencia interna fuerte de las reglas de contrataci\u00f3n p\u00fablica y del SEC-2010. Es m\u00e1s, podr\u00eda parecer que no existe conexi\u00f3n entre ambos grupos de normas. Sin embargo, un an\u00e1lisis profundo de los criterios que conforman estas normas y su aplicaci\u00f3n permite descubrir una clara coherencia interna que se predica de cada grupo de normas por separado, as\u00ed como de la relaci\u00f3n entablada entre ambas.<\/p>\n

El resultado de la funcionalizaci\u00f3n del concepto de sector p\u00fablico consiste en una profunda europeizaci\u00f3n del propio concepto de Administraci\u00f3n p\u00fablica, as\u00ed como de la distinci\u00f3n p\u00fablico-privado, que gira en torno al concepto de mercado y a criterios funcionales. Nociones como las de mercado, competencia, ventas y libertad de elecci\u00f3n del consumidor, entre otras, son fundamentales para dibujar los contornos del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del Derecho p\u00fablico europeo y, en consecuencia, en muchos casos, del Derecho p\u00fablico nacional. No se trata de desvelar una dimensi\u00f3n de aplicaci\u00f3n del Derecho de la competencia en el Derecho p\u00fablico -conocida desde hace tiempo en nuestro Derecho-, sino de repensar el Derecho de la organizaci\u00f3n administrativa desde una nueva perspectiva. En este contexto, la huida del Derecho p\u00fablico pierde en gran parte su sentido, en la medida en que desaparece la mayor\u00eda de los incentivos para crear entes instrumentales con reg\u00edmenes jur\u00eddicos m\u00e1s flexibles y favorables. Las mismas normas se aplican a una Administraci\u00f3n definida funcionalmente y en oposici\u00f3n al mercado y sus l\u00f3gicas t\u00edpicas de funcionamiento.<\/p>\n

Ahora bien, la convergencia entre los conceptos de medio propio y sector Administraciones p\u00fablicas SEC no es plena. No todos los entes considerados medios propios se clasifican junto a sus entes de control a efectos de cumplimiento de la disciplina presupuestaria. Pueden formularse varias salvedades a esa correspondencia entre los dos conceptos, que surgen del an\u00e1lisis combinado de sus criterios de aplicaci\u00f3n.<\/p>\n

En primer lugar, la interpretaci\u00f3n restrictiva de la IGAE sobre el c\u00f3mputo del porcentaje del 80% de actividad limita la existencia de medios propios, cuya actividad fundamental no se articula a trav\u00e9s de encargos, y potencia la capacidad de licitaci\u00f3n de los entes instrumentales. Esto puede facilitar su exclusi\u00f3n del sector Administraciones p\u00fablicas SEC. En segundo lugar, el SEC-2010 considera ventas a los pagos hechos por la transferencia en la medida en que sean por actividad y no por un pago global para cubrir el d\u00e9ficit de la entidad; de modo que las tarifas abonadas a los medios propios pueden considerarse ventas a efectos del SEC-2010. En tercer lugar, las tasas, si bien se consideran producci\u00f3n no de mercado, s\u00ed se integran en el concepto de ventas en t\u00e9rminos de SEC-2010, a efectos de dar cumplimiento del test del 50%. Por \u00faltimo, hay que tener en cuenta que puede desdoblarse la persona que encarga una actividad (entidad matriz) y la que compra (usuario), de modo que es posible entender que una entidad es medio propio, pero no consolida en el SEC-2010.<\/p>\n

En este contexto, tanto el Legislador como la Administraci\u00f3n deben intentar que la aplicaci\u00f3n de cada una de estas normativas no incida o genere efectos indeseados en la otra -como se explica a lo largo de este trabajo-. Solo de ese modo ser\u00e1 posible reestructurar y dise\u00f1ar un sector p\u00fablico de mercado productivo y eficiente, capaz de satisfacer las exigencias europeas y de salvaguardar el necesario espacio de auto-organizaci\u00f3n administrativa que ha de garantizarse a los Estados miembros -especialmente en el caso de los Estados con una fuerte descentralizaci\u00f3n del poder, que exige una colaboraci\u00f3n m\u00e1s estrecha e intensa entre distintos niveles de Administraci\u00f3n-.<\/p>\n[\/vc_column_text][\/vc_column][\/vc_row]\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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