{"id":5014,"date":"2020-03-18T10:02:10","date_gmt":"2020-03-18T09:02:10","guid":{"rendered":"http:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=5014"},"modified":"2020-06-08T11:15:23","modified_gmt":"2020-06-08T09:15:23","slug":"estado-de-alarma-y-distribucion-territorial-del-poder","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/estado-de-alarma-y-distribucion-territorial-del-poder\/","title":{"rendered":"Estado de alarma y distribuci\u00f3n territorial del poder"},"content":{"rendered":"[vc_row type=”in_container” full_screen_row_position=”middle” scene_position=”center” text_color=”dark” text_align=”left” overlay_strength=”0.3″ shape_divider_position=”bottom”][vc_column column_padding=”no-extra-padding” column_padding_position=”all” background_color_opacity=”1″ background_hover_color_opacity=”1″ column_shadow=”none” column_border_radius=”none” width=”1\/1″ tablet_text_alignment=”default” phone_text_alignment=”default” column_border_width=”none” column_border_style=”solid”][vc_column_text]\n

\"\"Se acaba de dictar, hace tres d\u00edas, el Real Decreto 463\/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gesti\u00f3n de la situaci\u00f3n de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Esta declaraci\u00f3n de alarma afecta al conjunto del Estado, que pasa a encontrarse en una situaci\u00f3n constitucional extraordinaria<\/em>. A ella se dedica este\u00a0 texto.<\/p>\n

Las constituciones de los Estados de Derecho suelen prever situaciones de emergencia<\/em> o cualificadamente extraordinarias en las que se altera el orden constitucional ordinario. Las diferencias entre los distintos pa\u00edses -y en esto cuenta mucho la antig\u00fcedad de la correspondiente Constituci\u00f3n- tienen que ver con los supuestos que pueden desencadenar la situaci\u00f3n de emergencia; con los \u00e1mbitos de funcionamiento del Estado en los que se producen alteraciones, en situaci\u00f3n de emergencia; y con las posibles afecciones a los ciudadanos, incluidas las posibles restricciones a sus derechos fundamentales.<\/p>\n

[\/vc_column_text][\/vc_column][\/vc_row][vc_row type=”in_container” full_screen_row_position=”middle” scene_position=”center” text_color=”dark” text_align=”left” overlay_strength=”0.3″ shape_divider_position=”bottom”][vc_column column_padding=”no-extra-padding” column_padding_position=”all” background_color_opacity=”1″ background_hover_color_opacity=”1″ column_shadow=”none” column_border_radius=”none” width=”1\/1″ tablet_text_alignment=”default” phone_text_alignment=”default” column_border_width=”none” column_border_style=”solid”][vc_column_text]\n

En efecto, las situaciones de emergencia<\/em> pueden estar m\u00e1s o menos vinculadas a: la defensa frente a una agresi\u00f3n exterior, la violencia o desorden p\u00fablico en el interior, o la irrupci\u00f3n de cat\u00e1strofes naturales. Y tales circunstancias pueden ser apreciadas o declaradas por el gobierno o por el parlamento, seg\u00fan los casos y pa\u00edses. En segundo lugar, el funcionamiento ordinario del Estado<\/em> puede quedar m\u00e1s o menos afectado, en tres \u00f3rdenes distintos: en la articulaci\u00f3n de poderes entre el gobierno y el parlamento; en la distribuci\u00f3n territorial del poder; y en la intervenci\u00f3n de las fuerzas armadas. Y por \u00faltimo, la afecci\u00f3n a los ciudadanos<\/em> se mide en la mayor o menor facilidad constitucional con la que el gobierno (o el parlamento) pueden imponer deberes y sacrificios no indemnizables a las personas, o imponer restricciones en el normal disfrute de sus derechos de libertad.<\/p>\n

Me propongo abordar todas estas cuestiones, pero poco a poco. En esta primera entrada me voy a centrar s\u00f3lo en la alteraci\u00f3n de la distribuci\u00f3n territorial del poder. De una simple lectura del art. 116 CE resulta claro que la regulaci\u00f3n constitucional expresa sobre el estado de alarma \u00a0se centra en la articulaci\u00f3n de los poderes del Gobierno y de las Cortes<\/em>. De hecho, el art. 116 se encuentra en el T\u00edtulo V de la Constituci\u00f3n (\u201cDe las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales\u201d). A la dimensi\u00f3n territorial del estado de alarma s\u00f3lo se refiere expresamente el art. 116.2 CE cuando dice que \u201cel decreto [de declaraci\u00f3n del estado de alarma] determinar\u00e1 el \u00e1mbito territorial a que se extienden los efectos de la declaraci\u00f3n\u201d.<\/p>\n

Alguna precisi\u00f3n m\u00e1s contiene el art. 9.1 de la Ley org\u00e1nica 4\/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepci\u00f3n y sitio, cuando establece que \u201c(\u2026) todas las autoridades civiles de la Administraci\u00f3n P\u00fablica del territorio afectado por la declaraci\u00f3n, los integrantes de los Cuerpos de Polic\u00eda de las Comunidades Aut\u00f3nomas y de las Corporaciones Locales, y los dem\u00e1s funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedar\u00e1n bajo las \u00f3rdenes directas de la autoridad competente (\u2026)\u201d. Esta regulaci\u00f3n legal est\u00e1 dictada en un momento constitucional muy inicial, por lo que a\u00fan incluye muy pocas de las precisiones que luego se han hecho comunes en la configuraci\u00f3n definitiva del Estado auton\u00f3mico. Adem\u00e1s, su perspectiva regulatoria es m\u00e1s bien la del orden p\u00fablico (de ah\u00ed su menci\u00f3n insistente a la \u201cautoridad\u201d y los \u201cagentes de la autoridad\u201d) y no la de una situaci\u00f3n de emergencia sanitaria, como la presente.<\/p>\n

Por otro lado, en el \u00fanico precedente<\/em> de estado de alarma que hemos tenido hasta hoy, derivado de una huelga descontrolada de controladores a\u00e9reos (Real Decreto 1673\/2010, de 4 de diciembre) el Tribunal Constitucional se limit\u00f3 a enjuiciar la impugnabilidad del decreto de alarma mediante recurso de amparo, y a trav\u00e9s de ello la articulaci\u00f3n de poderes entre el Gobierno y Las Cortes Generales (ATC 7\/2012). Pero en nada se consideraba la dimensi\u00f3n territorial del estado de alarma. Por \u00faltimo, y dada la poca relevancia que a priori<\/em> presentan los estados de emergencia, en la doctrina apenas sin contamos con algunos trabajos (de los a\u00f1os ochenta) de mi compa\u00f1ero Pedro Cruz Villal\u00f3n.<\/p>\n

En consecuencia, abordar la dimensi\u00f3n territorial del estado de alarma es, en este momento, una tarea eminentemente creativa, aunque no libre. Consiste en proyectar sobre el art. 116 CE la doctrina constitucional general y ciertos consensos contempor\u00e1neos y tambi\u00e9n generales sobre el funcionamiento del Estado auton\u00f3mico.<\/p>\n

Que el Real Decreto 463\/2020 afecta a los poderes territoriales<\/em> de Espa\u00f1a es una obviedad. De hecho, ya algunas Comunidades Aut\u00f3nomas han manifestado algunas reservas o discrepancias, por lo que consideran una recentralizaci\u00f3n del Estado. En t\u00e9rminos comparados, las situaciones de emergencia afectan naturalmente a la organizaci\u00f3n territorial del Estado, sobre todo si el Estado es federal. De ello es buena prueba el actual art. 35.2 de la Constituci\u00f3n alemana. La cuesti\u00f3n es entonces c\u00f3mo articular la distribuci\u00f3n territorial del poder, cuando la declaraci\u00f3n de alarma activa un orden constitucional extraordinario.<\/p>\n

El estado de alarma, aunque lo declara el Gobierno de Espa\u00f1a, no implica la centralizaci\u00f3n<\/em> de todo el poder p\u00fablico en el propio Gobierno (o en general, en el Estado). Ni tampoco la exclusi\u00f3n de las Comunidades Aut\u00f3nomas y los entes locales en la lucha contra el peligro emergente. El poder p\u00fablico en situaci\u00f3n de alarma se ejerce a trav\u00e9s<\/em> de la Constituci\u00f3n, no al margen de ella. As\u00ed lo recuerda expresamente el art. 1.4 de la Ley org\u00e1nica 4\/1981, cuando dice que \u201cla declaraci\u00f3n de los estados de alarma, excepci\u00f3n o sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes del Estado\u201d. En este sentido, los t\u00edtulos competenciales auton\u00f3micos y locales <\/em>no quedan directamente alterados por la situaci\u00f3n de alarma, si bien el ejercicio ordinario de esas competencias queda parcialmente afectado. De tres formas. Primero, la declaraci\u00f3n de alarma activa una competencia durmiente del Estado: \u201cel gobierno del pa\u00eds en situaci\u00f3n de alarma\u201d. En segundo lugar, la declaraci\u00f3n del estado de alarma tambi\u00e9n activa un nuevo fin, objetivo o principio constitucional<\/em> (la superaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de emergencia) que dirige el ejercicio de las competencias ordinarias de todas las entidades territoriales. Por \u00faltimo, la articulaci\u00f3n de la competencia extraordinaria del Estado y las competencias ordinarias de las Comunidades Aut\u00f3nomas y las entidades locales se articula a trav\u00e9s del principio de prevalencia.<\/em> Veamos.<\/p>\n

En primer lugar, el art. 116.1 CE contiene una competencia extraordinaria, latente y muy cualificada del Estado, competencia que he denominado como \u201cel gobierno del pa\u00eds en situaci\u00f3n de alarma\u201d. Es una competencia no enunciada en el art. 149.1 CE, pero no por ello menos leg\u00edtima. Pues es ya una doctrina constitucional muy consolidada la que declara que toda reserva de ley org\u00e1nica (como la del art. 116.1 CE) es no s\u00f3lo una regla de mayor\u00edas parlamentarias, sino tambi\u00e9n una atribuci\u00f3n competencial a favor del Estado. Ahora bien, trat\u00e1ndose de una competencia derivada de la Constituci\u00f3n (art. 116 CE), esa competencia estatal debe ejercerse de la forma m\u00e1s compatible posible con la distribuci\u00f3n ordinaria<\/em> del poder en la Constituci\u00f3n y los Estatutos de Autonom\u00eda. En este sentido, la competencia estatal para \u201cgobernar el pa\u00eds en situaci\u00f3n de alarma\u201d ni impide el ejercicio de las competencias auton\u00f3micas (en especial, las sanitarias y de orden p\u00fablico), ni deroga las correspondientes leyes auton\u00f3micas. Esto es, durante el estado de alarma ex<\/em> art. 116 CE, el Estado puede adoptar cualquier decisi\u00f3n, en cualquier materia, si bien con el l\u00edmite temporal de los 15 d\u00edas y con los l\u00edmites sustantivos de la Ley org\u00e1nica 4\/1981. Pero una decisi\u00f3n estatal en tiempo de alarma no deroga ni revoca<\/em> ninguna decisi\u00f3n auton\u00f3mica o local. Simplemente, suspende<\/em> la eficacia de cualquier ley, disposici\u00f3n general o resoluci\u00f3n, contrato o convenio que la contradiga<\/em>. Por eso mismo, el simple apoderamiento<\/em> que el Real Decreto de alarma pueda hacer a favor de cualquier ministerio no supone por s\u00ed la p\u00e9rdida de vigencia o eficacia de ning\u00fan acto jur\u00eddico auton\u00f3mico o local. Esto es, las normas y actos en vigor al tiempo de declararse la alarma seguir\u00e1n siendo eficaces<\/em> mientras que el correspondiente ministerio no dicte una decisi\u00f3n incompatible, y s\u00f3lo en la medida<\/em> en que esa decisi\u00f3n sea efectivamente incompatible. Por eso mismo, todo aquello que no sea objeto de decisi\u00f3n expresa por una autoridad ministerial, a\u00fan puede ser objeto de regulaci\u00f3n o decisi\u00f3n por la autoridad auton\u00f3mica o local competente, si bien en el ejercicio de esa competencia ordinaria toda autoridad territorial ha de actuar conforme al nuevo telos <\/em>constitucional de emergencia al que en seguida me refiero.<\/p>\n

En efecto, y en segundo lugar, la superaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de emergencia \u2013la que se declara a trav\u00e9s del estado de alarma-\u00a0 es un objetivo, principio o fin constitucional principal inducible del propio art. 116 CE. Como tal principio constitucional, vincula a todos los poderes p\u00fablicos<\/em>. Por tanto, aunque la alarma la declara el Gobierno, la superaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de emergencia incumbe a todos los poderes territoriales, a las Comunidades Aut\u00f3nomas, provincias, territorios hist\u00f3ricos, islas y municipios. Esto es, al margen de las concretas medidas vinculantes adoptadas por el Gobierno, todos los poderes p\u00fablicos han de ejercer sus competencias ordinarias teniendo en cuenta la situaci\u00f3n de alarma leg\u00edtimamente declarada por el Gobierno ex<\/em> art. 116 CE. As\u00ed, igual que la sostenibilidad financiera del art. 135 CE es, a decir del Tribunal Constitucional, un principio constitucional que no se limita a apoderar al Estado, sino que dirige a todos los poderes p\u00fablicos en el ejercicio de sus competencias (STC 41\/2016, FJ 3), as\u00ed tambi\u00e9n la declaraci\u00f3n de alarma activa un principio constitucional (la superaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de emergencia) que dirige el ejercicio ordinario de las competencias de todos los poderes p\u00fablicos territoriales.<\/p>\n

Y ya por \u00faltimo, la activaci\u00f3n de la competencia estatal extraordinaria, derivada del art. 116 CE, puede dar lugar a decisiones que concurran<\/em> con otras leg\u00edtimamente adoptadas, antes o despu\u00e9s del estado de alarma, por las Comunidades Aut\u00f3nomas o las entidades locales. Esto est\u00e1 muy claro en relaci\u00f3n con las medidas sanitarias, pero tambi\u00e9n con las referidas a transportes intracomunitarios y urbanos, o a la seguridad ciudadana. Dado que el estado de alarma no altera la distribuci\u00f3n competencial, sino que simplemente activa una competencia latente del Estado, no se puede hablar aqu\u00ed de hipot\u00e9ticos conflictos competenciales, sino de dos o m\u00e1s competencias leg\u00edtimas que, cuando dan lugar a decisiones incompatibles, se articulan mediante el principio constitucional de prevalencia<\/em>, expresamente mencionado en el art. 149.3 CE, y que la doctrina acad\u00e9mica hab\u00eda dejado limitado a, precisamente, los supuestos de concurrencia competencial. De esta forma, bajo el estado de alarma cada Comunidad Aut\u00f3noma, provincia, territorio hist\u00f3rico, isla, municipio o comarca puede seguir ejerciendo sus competencias ordinarias<\/em>, aunque ahora ponderando necesariamente el nuevo fin constitucional de superaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de emergencia (art. 116 CE). Aunque cualquiera de esas decisiones, de cualquier entidad territorial y con cualquier forma (ley, reglamento, instrucci\u00f3n, resoluci\u00f3n administrativa), y tanto anterior como posterior a la declaraci\u00f3n del estado de alarma, queda ipso facto<\/em> en suspenso, cuando sea contraria a cualquier medida o decisi\u00f3n concreta acordada por el Gobierno.<\/p>\n

Esta entrada ha sido publica de forma simult\u00e1nea en el\u00a0<\/em>Blog de la Facultad de Derecho de la UAM<\/em><\/a>\u00a0 y en el <\/em>Blog del IDL-UAM<\/em><\/a><\/p>\n

Francisco Velasco Caballero<\/em><\/a><\/p>\n

Catedr\u00e1tico de Derecho administrativo<\/em><\/p>\n

Universidad Aut\u00f3noma de Madrid<\/em><\/p>\n[\/vc_column_text][\/vc_column][\/vc_row]\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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