{"id":528,"date":"2018-03-07T13:08:47","date_gmt":"2018-03-07T12:08:47","guid":{"rendered":"http:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=528"},"modified":"2018-10-22T16:36:30","modified_gmt":"2018-10-22T15:36:30","slug":"juntas-consultivas-y-contratos-menores-silvia-diez-sastre","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/juntas-consultivas-y-contratos-menores-silvia-diez-sastre\/","title":{"rendered":"Juntas Consultivas y contratos menores (Silvia D\u00edez Sastre)"},"content":{"rendered":"

JUNTAS CONSULTIVAS Y CONTRATOS MENORES<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong>Silvia D\u00edez Sastre<\/p>\n

Instituto de Derecho Local de la UAM<\/em><\/p>\n

En los \u00faltimos d\u00edas hemos asistido a la publicaci\u00f3n sucesiva de informes de las Juntas Consultivas de Contrataci\u00f3n Administrativa del Estado (JCCAE) y de Arag\u00f3n (JCCAAr). Algunos de estos pronunciamientos se centran en el alcance del art\u00edculo 118.3 LCSP, relativo a la imposibilidad de adjudicar varios contratos, que individual o conjuntamente superen los umbrales fijados para los contratos menores (Informes JCCAE 41\/2017, 42\/2017 y 5\/2018 y JCCAAr 3\/2018). El resultado es que, antes de la entrada en vigor de la Ley 9\/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector P\u00fablico (LCSP), ya existen criterios interpretativos contradictorios<\/em> sobre el alcance de algunos de sus preceptos m\u00e1s importantes en la pr\u00e1ctica. A continuaci\u00f3n, se da cuenta de los mismos y se formulan algunas apreciaciones cr\u00edticas.<\/p>\n

\"52412-O7D4GI\"<\/a><\/p>\n

<\/p>\n

El art\u00edculo 118.3 LCSP establece literalmente que:<\/p>\n

\u201cEn el expediente se justificar\u00e1 que no se est\u00e1 alterando el objeto del contrato para evitar las reglas generales de contrataci\u00f3n y que el contratista no ha suscrito m\u00e1s contratos menores que individual o conjuntamente superen la cifra que consta en el apartado primero de este art\u00edculo. El \u00f3rgano de contrataci\u00f3n comprobar\u00e1 el cumplimiento de dicha regla. Quedan excluidos los supuestos encuadrados en el art\u00edculo 168 a) 2\u00ba\u201d.<\/p>\n

La redacci\u00f3n del precepto abre numerosas preguntas sobre el alcance de la imposibilidad de adjudicar directamente varios contratos menores al mismo empresario. Se trata de una regla incapaz de cumplir con su finalidad de direcci\u00f3n de las conductas de la Administraci\u00f3n debido a su falta de precisi\u00f3n. Algo que, desafortunadamente, ocurre con cierta frecuencia en el nuevo texto legal. En mi opini\u00f3n, no es una norma que abra m\u00e1rgenes de discrecionalidad, sino de una norma que establece una conducta reglada de forma defectuosa<\/em>. Esto obliga a integrar el supuesto de hecho de la norma a trav\u00e9s de criterios interpretativos que no siempre son un\u00edvocos, ni f\u00e1ciles de controlar. Por eso, aunque veremos que algunos puntos de la argumentaci\u00f3n de las Juntas pueden ser discutibles, el origen del problema est\u00e1, sin duda, en la indefinici\u00f3n normativa y en la deficiente t\u00e9cnica legislativa. Por v\u00eda interpretativa, hay que determinar su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n desde un punto de vista subjetivo, objetivo y temporal.<\/p>\n

a) Por lo que respecta al \u00e1mbito subjetivo<\/em>, la JCCAAr se\u00f1ala que comprende a los \u00f3rganos de contrataci\u00f3n, sin que una posible delegaci\u00f3n de la competencia para contratar desactive la incompatibilidad. Al respecto, la JCCAE establece que debe constar documentalmente que el \u00f3rgano de contrataci\u00f3n comprueba el cumplimiento de esta regla, aunque la Ley no se\u00f1ale c\u00f3mo. Solo de ese modo cabe controlar el cumplimiento de la norma. En la ausencia de una previsi\u00f3n legal expresa, parece defendible entender que el \u00f3rgano de contrataci\u00f3n es el sujeto obligado al cumplimiento de la regla cuando tambi\u00e9n es el encargado de comprobar su observancia. Cada \u00f3rgano de contrataci\u00f3n con competencia para adjudicar contratos menores debe observar esta regla. En este punto no se aprecia contradicci\u00f3n entre los informes de las Juntas.<\/p>\n

b) Algo distinto sucede en relaci\u00f3n con el \u00e1mbito objetivo<\/em> de la regla. Para la JCCAAr la limitaci\u00f3n del art\u00edculo 118.3 LCSP afecta a \u201canteriores contratos menores de la misma tipolog\u00eda que aqu\u00e9l que pretenda adjudicarse de manera sucesiva\u201d. De modo que se pueden adjudicar al mismo empresario contratos de obras hasta un valor estimado inferior a 40.000 euros y contratos de servicios y suministros (por separado) de hasta un valor estimado inferior a 15.000 euros. Esta regla no obsta a que sea preciso cumplir con la regla de no fraccionamiento del contrato y realizar un buen uso del contrato menor. Esta figura no puede emplearse para cubrir necesidades peri\u00f3dicas o recurrentes. Adem\u00e1s, en este c\u00f3mputo de contratos menores celebrados anteriormente, se incluyen los abonados con anticipos de caja fija de valor estimado inferior a 5.000 euros.<\/p>\n

Frente a esta interpretaci\u00f3n, la JCCAE mantiene un criterio muy distinto. Desde su punto de vista, una interpretaci\u00f3n literal del art\u00edculo 118.3 LCSP conduce a un exceso sobre la finalidad de la norma y produce un resultado irregular. De manera que hay interpretar la norma conforme a su finalidad y esp\u00edritu. Para la Junta, la limitaci\u00f3n de adjudicar contratos menores al mismo empresario no se aplica si los objetos de los contratos son cualitativamente distintos (aunque se trate del mismo tipo contractual) o si las prestaciones no constituyen una unidad de ejecuci\u00f3n en lo econ\u00f3mico y jur\u00eddico. El art\u00edculo 118.3 LCSP simplemente quiere evitar fragmentaciones injustificadas del contrato, no se trata de una prohibici\u00f3n absoluta. Si no se produce esa fragmentaci\u00f3n, no se aplica la regla.<\/p>\n

c) Por \u00faltimo, hay que referirse a la duraci\u00f3n<\/em> del l\u00edmite de adjudicar contratos menores al mismo empresario. El \u00f3rgano aragon\u00e9s entiende que debe ser la anualidad presupuestaria a la que se imputen los cr\u00e9ditos que financiaron la ejecuci\u00f3n de los contratos. La raz\u00f3n es que la Ley no dice nada, pero en la enmienda del grupo socialista hablaba de la \u201cmisma anualidad\u201d. Ese criterio encaja, adem\u00e1s, con los tiempos de los controles de la intervenci\u00f3n y de la planificaci\u00f3n contractual.<\/p>\n

En un sentido muy diferente, la JCCAE defiende que el a\u00f1o se computa desde la aprobaci\u00f3n del gasto del anterior contrato menor que tenga el mismo objeto (interpretado como se ha se\u00f1alado anteriormente). A su juicio, el a\u00f1o natural es una opci\u00f3n convencional y menos segura jur\u00eddicamente. Adem\u00e1s, no tendr\u00eda sentido para los contratos celebrados a final de a\u00f1o. A esto se a\u00f1ade, que el a\u00f1o debe computarse hacia atr\u00e1s en el tiempo, cubriendo los contratos menores adjudicados antes de la entrada en vigor de la Ley. Para el \u00f3rgano estatal esta interpretaci\u00f3n no introduce retroactividad en la norma y es la \u00fanica posible. Afirma que otra soluci\u00f3n vulnerar\u00eda la finalidad de la norma y la seguridad jur\u00eddica.<\/p>\n

En ambos informes hay que destacar una clara opci\u00f3n por la interpretaci\u00f3n seg\u00fan la voluntad del legislador. Se buscan el esp\u00edritu y finalidad de la norma. La JCCAAr se\u00f1ala que esa b\u00fasqueda se justifica por la proximidad de la aprobaci\u00f3n de la norma. La JCCAE aduce sencillamente que la interpretaci\u00f3n literal es excesiva con respecto a la finalidad de la norma y que conduce a un resultado irregular. Sin duda, como indica la JCCAAr, una interpretaci\u00f3n de la voluntad del legislador tiene m\u00e1s peso cuanto m\u00e1s cercano es el momento de tramitaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de la Ley. No es tan f\u00e1cil, sin embargo, determinar cu\u00e1l es la voluntad del legislador. La JCCAAr se esfuerza en determinar de qu\u00e9 enmienda trae causa la norma concreta y, a partir de ah\u00ed, deduce el sentido de la norma en la Ley ya aprobada. Pero, \u00bfla voluntad del legislador puede fragmentarse en la voluntad del grupo parlamentario concreto que introdujo una enmienda que, solo posteriormente, y, en muchos casos, con cambios, se incorpora a la Ley?<\/em> \u00bfC\u00f3mo puede controlarse la racionalidad, coherencia y razonabilidad de criterios de naturaleza marcadamente subjetiva? Creo que la voluntad del legislador obliga a una interpretaci\u00f3n integral de la norma, que ayude, en alguna medida, a su objetivizaci\u00f3n. No puede interpretarse una norma de forma aislada, apartando el resto de la Ley, incluyendo la Exposici\u00f3n de Motivos, solo porque en el proceso parlamentario cada parte de la Ley tiene distintos or\u00edgenes.<\/p>\n

Por otro lado, aunque no haya jerarqu\u00eda entre los criterios interpretativos del art\u00edculo 3.1 del C\u00f3digo Civil, \u00bfpuede darse preferencia a uno de estos criterios sobre el sentido literal de la norma? Si la norma deja clara la regla que pretende imponer, \u00bfcon qu\u00e9 legitimidad puede disponerse lo contrario por v\u00eda interpretativa? El principio de legalidad obliga al cumplimiento del Derecho tal y como est\u00e1 publicado en el BOE. En concreto, cuando la JCCAE se\u00f1ala que el resultado de una interpretaci\u00f3n literal del art\u00edculo 118.3 LCSP conduce a un \u201cresultado irregular\u201d, \u00bfc\u00f3mo puede valorarse esa irregularidad?<\/em> En otras palabras, \u00bfcu\u00e1l es el par\u00e1metro de irregularidad de la propia norma? El principio de concurrencia y su limitaci\u00f3n puede ser uno, pero tambi\u00e9n podr\u00eda alegarse que el legislador quiere que haya m\u00e1s rotaci\u00f3n entre las empresas, normalmente pymes, que son adjudicatarias de contratos menores y que por eso se introduce la regla del art\u00edculo 118.3 LCSP. Eso tambi\u00e9n podr\u00eda ser una de las finalidades de la norma en consonancia con los objetivos del legislador. Cuando la interpretaci\u00f3n se aparta de forma notaria del sentido literal de la norma es dif\u00edcil elegir entre unas y otras razones.<\/p>\n

Por \u00faltimo, sorprende que el Estado se muestre tan asertivo con las soluciones que propone, calific\u00e1ndolas como las \u00fanicas posibles o las m\u00e1s adecuadas para la seguridad jur\u00eddica. La norma tiene un alto grado de indefinici\u00f3n y los criterios posibles est\u00e1n muy abiertos. La interpretaci\u00f3n de la JCCAAr sobre el l\u00edmite anual del art\u00edculo 118.3 LCSP ofrece tanta seguridad jur\u00eddica como el que propone la JCCAE y parece igual o mejor pertrechado de argumentos, que los ofrecidos a nivel estatal<\/em>. Parece, sin embargo, que la JCCAE se esfuerza por restar contenido a la limitaci\u00f3n del art\u00edculo 118.3 LCSP, tanto en relaci\u00f3n con el contenido, como con la duraci\u00f3n, cuando la literalidad del precepto podr\u00eda considerarse clara en algunos puntos. Este precepto se refiere a dos mandatos: no alteraci\u00f3n del objeto del contrato y no contrataci\u00f3n con el mismo empresario. La JCCAE quiere reconducir el segundo mandato al primero y dejar m\u00e1s espacio a los contratos menores. Pero la introducci\u00f3n del nuevo procedimiento s\u00faper simplificado puede ofrecer argumentos en sentido contrario. Podr\u00eda defenderse que el legislador quiere limitar los contratos menores y la posible distorsi\u00f3n que se introduce beneficiando mediante adjudicaciones directas al mismo empresario de forma sucesiva.<\/p>\n

En conclusi\u00f3n, los informes se\u00f1alados solo son un ejemplo de la enfermedad que aqueja desde hace tiempo a la contrataci\u00f3n p\u00fablica. Existen normas insuficientemente definidas que introducen confusi\u00f3n entre los aplicadores del Derecho, haciendo necesarios criterios interpretativos. Pero tambi\u00e9n existen normas definidas, a cuyo sentido se superpone la interpretaci\u00f3n de \u00f3rganos que parecen considerar que su criterio es mejor que el del legislador. El resultado es un desconcierto constante y la inexistencia de un Derecho previsible, que goce de una m\u00ednima estabilidad<\/em>. En los tiempos del control del gasto, ser\u00eda interesante calcular el coste que tiene para las Administraciones P\u00fablicas la implementaci\u00f3n de un Derecho de estas caracter\u00edsticas.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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