{"id":6669,"date":"2021-06-09T10:08:56","date_gmt":"2021-06-09T08:08:56","guid":{"rendered":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=6669"},"modified":"2021-06-09T10:08:56","modified_gmt":"2021-06-09T08:08:56","slug":"la-imprecisa-diferenciacion-entre-actuaciones-de-urbanizacion-y-actuaciones-de-dotacion-y-su-incidencia-sobre-el-deber-de-entrega-de-terrenos-para-la-dotacion-publica-de-viviendas-sometidas-a-algun-re","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/la-imprecisa-diferenciacion-entre-actuaciones-de-urbanizacion-y-actuaciones-de-dotacion-y-su-incidencia-sobre-el-deber-de-entrega-de-terrenos-para-la-dotacion-publica-de-viviendas-sometidas-a-algun-re\/","title":{"rendered":"La imprecisa diferenciaci\u00f3n entre actuaciones de urbanizaci\u00f3n y actuaciones de dotaci\u00f3n y su incidencia sobre el deber de entrega de terrenos para la dotaci\u00f3n p\u00fablica de viviendas sometidas a alg\u00fan r\u00e9gimen de protecci\u00f3n, con destino exclusivo al alquiler. Las SSTS de 16 de febrero de 2021"},"content":{"rendered":"[vc_row type=”in_container” full_screen_row_position=”middle” column_margin=”default” column_direction=”default” column_direction_tablet=”default” column_direction_phone=”default” scene_position=”center” text_color=”dark” text_align=”left” row_border_radius=”none” row_border_radius_applies=”bg” overlay_strength=”0.3″ gradient_direction=”left_to_right” shape_divider_position=”bottom” bg_image_animation=”none”][vc_column column_padding=”no-extra-padding” column_padding_tablet=”inherit” column_padding_phone=”inherit” column_padding_position=”all” background_color_opacity=”1″ background_hover_color_opacity=”1″ column_shadow=”none” column_border_radius=”none” column_link_target=”_self” gradient_direction=”left_to_right” overlay_strength=”0.3″ width=”1\/1″ tablet_width_inherit=”default” tablet_text_alignment=”default” phone_text_alignment=”default” column_border_width=”none” column_border_style=”solid” bg_image_animation=”none”][vc_column_text]\n
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Fachada del Tribunal Supremo<\/p><\/div>\n

La diferenciaci\u00f3n en la pr\u00e1ctica de las diferentes actuaciones sobre el medio urbano reguladas en el art. 7 del Real Decreto Legislativo 7\/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitaci\u00f3n Urbana (TRLSRU) no resulta sencilla. Buena prueba de ello son las Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:739<\/a>) y (ECLI:ES:TS:2021:733<\/a>). Los problemas se presentan fundamentalmente en la diferenciaci\u00f3n entre una actuaci\u00f3n de reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n y una actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n, no siendo esta una cuesti\u00f3n balad\u00ed, dado los diferentes deberes urban\u00edsticos asociados a unas y otras. La parquedad de la regulaci\u00f3n del TRLSRU, impuesta por el car\u00e1cter b\u00e1sico de la regulaci\u00f3n estatal que debe dejar el correspondiente margen de actuaci\u00f3n a las Comunidades Aut\u00f3nomas para no prefigurar su modelo urban\u00edstico pero a la vez garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad ex art. 149.1.1\u00aa CE, es manifiesta. As\u00ed, el art. 7.1.a).2 TRLSRU define, dentro de las actuaciones de urbanizaci\u00f3n, a las actuaciones de reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n como aquellas que tienen lugar sobre un suelo en situaci\u00f3n b\u00e1sica de urbanizado (definido en el art. 21.3 TRLSRU, por lo que aqu\u00ed interesa, como aqu\u00e9l integrado en la trama urbana y que cuenta con los servicios urban\u00edsticos b\u00e1sicos proporcionados por las redes contempladas por el planeamiento) y que tienen por objeto bien crear nuevas parcelas aptas para la edificaci\u00f3n o actuar sobre las existentes, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones p\u00fablicas, renovando o reformando la red de los servicios exigidos por la ordenaci\u00f3n territorial y urban\u00edstica. Frente a ello, el art. 7.1.b) TRLSRU define a las actuaciones de dotaci\u00f3n a aquellas que tienen por objeto incrementar las dotaciones p\u00fablicas de un \u00e1mbito de suelo urbanizado para reajustar su proporci\u00f3n con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenaci\u00f3n urban\u00edstica a una o m\u00e1s parcelas del \u00e1mbito y no requieran la reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n de \u00e9ste.<\/p>\n

[\/vc_column_text][\/vc_column][\/vc_row][vc_row type=”in_container” full_screen_row_position=”middle” column_margin=”default” column_direction=”default” column_direction_tablet=”default” column_direction_phone=”default” scene_position=”center” text_color=”dark” text_align=”left” row_border_radius=”none” row_border_radius_applies=”bg” overlay_strength=”0.3″ gradient_direction=”left_to_right” shape_divider_position=”bottom” bg_image_animation=”none”][vc_column column_padding=”no-extra-padding” column_padding_tablet=”inherit” column_padding_phone=”inherit” column_padding_position=”all” background_color_opacity=”1″ background_hover_color_opacity=”1″ column_shadow=”none” column_border_radius=”none” column_link_target=”_self” gradient_direction=”left_to_right” overlay_strength=”0.3″ width=”1\/1″ tablet_width_inherit=”default” tablet_text_alignment=”default” phone_text_alignment=”default” column_border_width=”none” column_border_style=”solid” bg_image_animation=”none”][vc_column_text]\n

Y a esa distinta tipolog\u00eda de actuaciones, el art. 18 TRLSRU impone distintos deberes o cargas urban\u00edstica. En el apartado 1 para la actuaciones de urbanizaci\u00f3n y en el apartado 2 para las actuaciones de dotaci\u00f3n. En concreto, respecto del deber de entrega de terrenos destinados a dotaciones p\u00fablicas, el art. 18.1.a) TRLSRU impone en las actuaciones de reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n en suelo urbanizado (tambi\u00e9n en suelo rural cuando se trate de una actuaci\u00f3n de nueva urbanizaci\u00f3n), y siempre que el uso \u00abpredominantemente sea el residencial\u00bb, la obligaci\u00f3n de entregar gratuitamente los suelos determinados por el instrumento de planeamiento y que \u00e9ste \u00abadscriba a la dotaci\u00f3n p\u00fablica de viviendas sometidas a alg\u00fan r\u00e9gimen de protecci\u00f3n, con destino exclusivo al alquiler, tanto en los supuestos en que as\u00ed se determine por la legislaci\u00f3n aplicable, como cuando de la memoria del correspondiente instrumento se derive la necesidad de contar con este tipo de viviendas de naturaleza rotatoria, y cuya finalidad sea atender necesidades temporales de colectivos con especiales dificultades de acceso a la vivienda\u00bb. Esta determinaci\u00f3n legal permite imponer al propietario de un suelo en situaci\u00f3n de urbanizado (y que por tanto se encuentra dentro de la trama urbana en un suelo clasificado como urbano consolidado o no consolidado por la legislaci\u00f3n auton\u00f3mica) nuevos deberes urban\u00edsticos, anclados en la delimitaci\u00f3n de su derecho derivada de la funci\u00f3n social de la propiedad del art. 33.2 CE. Pero ello s\u00f3lo resulta constitucional y legalmente admisible cuando se est\u00e9 ante \u00abun verdadero y justificado proyecto de renovaci\u00f3n, regeneraci\u00f3n o rehabilitaci\u00f3n urbana, que ha de estar suficientemente motivado y justificado\u00bb. Se dota as\u00ed ahora a las entidades locales de una herramienta para actuar sobre \u00e1mbitos que ya son ciudad, posibilitando ejecutar sobre ellos actuaciones de renovaci\u00f3n, rehabilitaci\u00f3n o regeneraci\u00f3n urbanas, tanto si el suelo urbano est\u00e1 consolidado o no.<\/p>\n

Pero esa obligaci\u00f3n legal no se impone en las actuaciones de dotaci\u00f3n, a juicio del Tribunal Supremo (lo que no se compadece muy bien con el tenor literal del art. 18.2 TRLSRU, que remite a los mismos deberes que se imponen a las actuaciones de urbanizaci\u00f3n con las concretas modulaciones que se incorporan, entre las que no consta la exclusi\u00f3n de ese deber), lo que obliga a deslindar claramente estas figuras.<\/p>\n

En el caso concreto las previsiones del planeamiento general preve\u00eda un cambio de un uso urban\u00edstico p\u00fablico (infraestructura dotacional de una Administraci\u00f3n p\u00fablica) a uno privado: residencial con una edificabilidad de m\u00e1s de 300 viviendas en esa parcela, con una estructura de viales en su interior no vinculante, y un suelo a ceder para zona verde. Para el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la instancia [Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de septiembre de 2019 (ECLI:ES:TSJM:2019:9243<\/a>), tal operaci\u00f3n debe configurarse como una actuaci\u00f3n de renovaci\u00f3n o reforma de la urbanizaci\u00f3n en atenci\u00f3n al impacto de nuevos habitantes que genera, a\u00fan cuando ya existiera una urbanizaci\u00f3n en la parcela que no se ve modificada, lo que le lleva a considerarlo un nuevo desarrollo urban\u00edstico. En concreto, argumenta que<\/p>\n

\u00abLo anterior supone la existencia en ese \u00e1mbito de un nuevo escenario urbano con m\u00e1s de 1.000 residentes, con la consecuencia del aumento de poblaci\u00f3n en una zona de Madrid (entre Cuatro Caminos, el eje denominado Las Rondas y la Prolongaci\u00f3n de la Castellana), en el Barrio de Chamber\u00ed, situaci\u00f3n urban\u00edstica totalmente diferente a la anteriormente existente y en un marco legal tambi\u00e9n distinto. De ah\u00ed que se trate de una reurbanizaci\u00f3n o reforma de la urbanizaci\u00f3n, aunque existiera ya una parcela apta para la edificaci\u00f3n, con las correspondientes infraestructuras y dotaciones p\u00fablicas, y conectada funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenaci\u00f3n territorial y urban\u00edstica, en ese caso de ese uso vinculado a una instalaci\u00f3n militar con 14 viviendas\u00bb<\/p>\n

Ante este planteamiento, el razonamiento que adopta el Tribunal Supremo adopta una perspectiva teleol\u00f3gica. Partiendo de una previa aproximaci\u00f3n que considera que \u00abla reforma o renovaci\u00f3n (actuaci\u00f3n de urbanizaci\u00f3n) es “hacer ciudad” -cuenta con un plus cualitativo-, y el incremento de dotaciones (actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n ) es “mejorar ciudad”, con un componente m\u00e1s bien cuantitativo. La primera se mueve en un \u00e1mbito de creatividad urban\u00edstica en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una “ciudad diferente”, mientras que la actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n consigue una “ciudad mejor” que no pierde su idiosincrasia\u00bb, el propio Tribunal confiesa que su traslaci\u00f3n a los supuestos concretos resulta dif\u00edcil ya que \u00ab la realidad demuestra que las actuaciones desplegadas por las Administraciones sobre el suelo urbanizado, dif\u00edcilmente se limitan a la reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n ya existente o, alternativamente, a una ampliaci\u00f3n de dotaciones; m\u00e1s complejo surge el debate cuando se trata de actuaciones de urbanizaci\u00f3n, porque cuando se trata de las de dotaci\u00f3n, la diferenciaci\u00f3n se simplifica\u00bb. As\u00ed, mientras que la finalidad de las actuaciones de dotaci\u00f3n es simplemente incrementar las dotaciones p\u00fablicas, no afectando a la urbanizaci\u00f3n ya existente,. Persigue incrementar en una determinada zona del suelo urbanizado de los servicios que comporta la actividad urbanizadora (sistemas viarios, comunicaciones, dotacionales, equipamientos, espacios libres, etc.), al tratarse de servicios que ya existen. Por el contrario, en las actuaciones de reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n se incide, afecta, directamente sobre la urbanizaci\u00f3n existente.<\/p>\n

Y la conclusi\u00f3n que obtiene es que una actuaci\u00f3n de renovaci\u00f3n o reforma de la urbanizaci\u00f3n englobar\u00e1, en la mayor\u00eda de las ocasiones, tambi\u00e9n un incremento de dotaciones, sin que por ello pueda considerarse una actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n:<\/p>\n

\u00abla realidad demuestra que las actuaciones desplegadas por las Administraciones sobre el suelo urbanizado, dif\u00edcilmente se limitan a la reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n ya existente o, alternativamente, a una ampliaci\u00f3n de dotaciones ; m\u00e1s complejo surge el debate cuando se trata de actuaciones de urbanizaci\u00f3n, porque cuando se trata de las de dotaci\u00f3n , la diferenciaci\u00f3n se simplifica.<\/p>\n

En efecto, si la finalidad de la actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n es la de incrementar los servicios urban\u00edsticos que, por pura l\u00f3gica, deben estar devaluados en la zona en que se act\u00faa para ” reajustar su proporci\u00f3n “, en palabras del precepto; es lo cierto que en toda actuaci\u00f3n de reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n, en cuanto ese plus de la actuaci\u00f3n comporta un aumento de las dotaciones o, si se quiere, la alteraci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n ya existente con su reforma o renovaci\u00f3n, es dif\u00edcil que no comporte nuevas dotaciones .<\/p>\n

Lo que se quiere decir es que es dif\u00edcil pensar en una actuaci\u00f3n urbanizadora de reforma o renovaci\u00f3n que, a su vez, no comporte nuevas dotaciones , porque la reforma o renovaci\u00f3n comporta –es dif\u00edcil pensar otra cosa–, un aumento de dotaciones ; pero no por ello puede pensarse que se trata de una actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n , porque para que as\u00ed fuera, esas dotaciones han de ser exclusivas, ya que si est\u00e1n al servicio de una reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n, no pueden considerarse como tales; aun cuando tales dotaciones pudieran exceder –ser\u00eda dif\u00edcil apreciarlo– de las que les pudieran ser imputadas a los concretos terrenos a que afecta la reforma o renovaci\u00f3n\u00bb<\/p>\n

La subsunci\u00f3n de este razonamiento al supuesto concreto conduce al Tribunal Supremo a considerar que aqu\u00ed estamos ante una actuaci\u00f3n de renovaci\u00f3n o reforma de la urbanizaci\u00f3n, no una actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n.<\/p>\n

\u00abes impensable que la reforma de una parcela de 14.560 m2 que con el PPRI asume una edificabilidad de m\u00e1s de 54.225 m2, pasando de 16 viviendas a m\u00e1s de 400 no requiera nuevas dotaciones y, como se deja constancia en la sentencia, reserva de espacios libres, viarios, etc.; pero no por ello puede concluirse que esas dotaciones convierten la actuaci\u00f3n como de esa naturaleza; primero, porque su finalidad no es incrementar dotaciones , servicios p\u00fablicos, en esos terrenos (APR) para un pretendido reajuste de los mismos que nunca se invocan; segundo, porque esos servicios vienen impuestos precisamente por la transformaci\u00f3n de la actuaci\u00f3n de urbanizaci\u00f3n comporta con la reforma\u2026\u00bb<\/p>\n

Pero adem\u00e1s, el Tribunal Supremo destaca como la legislaci\u00f3n auton\u00f3mica debe ajustarse (bien expresamente bien mediante la correspondiente interpretaci\u00f3n del operador jur\u00eddico) a la legislaci\u00f3n estatal, por lo que la exigencia de la reserva de suelo para viviendas, se independiza del concreto instrumento del planeamiento a trav\u00e9s del cual se lleve a cabo previsto por la legislaci\u00f3n auton\u00f3mica. Por ello, resulta indiferente que la actuaci\u00f3n de reforma o renovaci\u00f3n venga impuesta por el planeamiento general o por el planeamiento de desarrollo. En ambos casos debe incorporarse la reserva de terrenos para las dotaciones de vivienda sometidas a un r\u00e9gimen de protecci\u00f3n p\u00fablica en alquiler.<\/p>\n

El problema que puede presentarse alude al r\u00e9gimen transitorio, si la actuaci\u00f3n estaba prevista en un plan general aprobado antes de la entrada en vigor de la Ley 8\/2007 donde no se preve\u00eda dicha obligaci\u00f3n de reserva. Aqu\u00ed el Tribunal Supremo afirma que toda actuaci\u00f3n de urbanizaci\u00f3n, que se lleve a cabo tras la a fecha de entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007, debe hacer dicha reserva, con independencia de las determinaciones que se contengan en el planeamiento que habilita dicha actuaci\u00f3n. Esa reserva, por imposici\u00f3n de la normativa b\u00e1sica, se impone a la hora de llevar a cabo la actuaci\u00f3n de transformaci\u00f3n urban\u00edstica, lo contemple o no el planeamiento que la habilita, porque se tratar\u00eda de una determinaci\u00f3n que se impone ope legis. La noci\u00f3n de \u00abcambio de ordenaci\u00f3n\u00bb no se refiere al plano formal del cambio de ordenaci\u00f3n del planeamiento de desarrollo respecto del planeamiento general, sino al plano material del \u00abcambio de ordenaci\u00f3n de unos determinados terrenos y respecto de la ordenaci\u00f3n que esos terrenos ya ten\u00edan\u00bb.<\/p>\n

Esta interpretaci\u00f3n del Tribunal Supremo respecto a la diferencia entre uno y otro tipo de actuaciones choca con alguno de los desarrollos auton\u00f3micos de esas figuras, donde se configura a las actuaciones de dotaci\u00f3n no s\u00f3lo como aquellas que generan un incremento de los servicios urban\u00edsticos, sino tambi\u00e9n como aquellas donde se produce un aumento de la intensidad edificatoria, bien por incremento de la edificabilidad bien por cambio de uso a uno m\u00e1s lucrativo. Este es el caso, p.e., del art. 315 de la Ley 4\/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias:<\/p>\n

Art\u00edculo 315 Modalidades de las actuaciones de dotaci\u00f3n<\/p>\n

Las actuaciones de dotaci\u00f3n definidas en la legislaci\u00f3n estatal del suelo podr\u00e1n adoptar las siguientes modalidades:<\/p>\n

a) Las de iniciativa p\u00fablica tendr\u00e1n por objeto cubrir un d\u00e9ficit dotacional en el \u00e1mbito delimitado para realizar esta actuaci\u00f3n.<\/p>\n

b) Las de iniciativa privada tendr\u00e1n por objeto compensar a la Administraci\u00f3n por un aumento de edificabilidad, densidad o nuevos usos m\u00e1s lucrativos que se implanten en el \u00e1mbito delimitado para la misma.<\/p>\n

El supuesto que analiza la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 2021 para la legislaci\u00f3n canaria ser\u00eda, en principio, una actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n, puesto que consiste en un cambio de uso y un aumento de edificabilidad a iniciativa privada. Pero conforme a la posici\u00f3n del Tribunal Supremo deber\u00edan configurarse, como una actuaci\u00f3n de reforma o renovaci\u00f3n de la urbanizaci\u00f3n, y no como actuaci\u00f3n de dotaci\u00f3n, ya que el resultado de ese aumento de edificabilidad o densidad resulta tan significativo que requerir\u00e1 afectar a la urbanizaci\u00f3n y a las dotaciones necesarias para servir a la nueva edificaci\u00f3n. El problema de la diferenciaci\u00f3n entre un tipo y otro de actuaciones sigue, por tanto, defiri\u00e9ndose al caso concreto.<\/p>\n

Juan Antonio Chinchilla Peinado<\/em><\/a><\/p>\n

Universidad Aut\u00f3noma de Madrid<\/em><\/p>\n[\/vc_column_text][\/vc_column][\/vc_row]\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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