{"id":6709,"date":"2021-06-23T12:02:59","date_gmt":"2021-06-23T10:02:59","guid":{"rendered":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=6709"},"modified":"2021-06-23T12:32:31","modified_gmt":"2021-06-23T10:32:31","slug":"apartamentos-turisticos-gentrificacion-y-planeamiento-urbanistico-la-capacidad-municipal-de-garantizar-el-derecho-a-la-vivienda-si-existe-voluntad-politica","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/apartamentos-turisticos-gentrificacion-y-planeamiento-urbanistico-la-capacidad-municipal-de-garantizar-el-derecho-a-la-vivienda-si-existe-voluntad-politica\/","title":{"rendered":"Apartamentos tur\u00edsticos, gentrificaci\u00f3n y planeamiento urban\u00edstico. La capacidad municipal de garantizar el derecho a la vivienda (si existe voluntad pol\u00edtica)"},"content":{"rendered":"[vc_row type=”in_container” full_screen_row_position=”middle” column_margin=”default” column_direction=”default” column_direction_tablet=”default” column_direction_phone=”default” scene_position=”center” text_color=”dark” text_align=”left” row_border_radius=”none” row_border_radius_applies=”bg” overlay_strength=”0.3″ gradient_direction=”left_to_right” shape_divider_position=”bottom” bg_image_animation=”none”][vc_column column_padding=”no-extra-padding” column_padding_tablet=”inherit” column_padding_phone=”inherit” column_padding_position=”all” background_color_opacity=”1″ background_hover_color_opacity=”1″ column_shadow=”none” column_border_radius=”none” column_link_target=”_self” gradient_direction=”left_to_right” overlay_strength=”0.3″ width=”1\/1″ tablet_width_inherit=”default” tablet_text_alignment=”default” phone_text_alignment=”default” column_border_width=”none” column_border_style=”solid” bg_image_animation=”none”][vc_column_text]\"\"I. Introducci\u00f3n.<\/em>
\n<\/em><\/p>\n

En tres recientes sentencias, el Tribunal Supremo ha reconocido la capacidad del planeamiento urban\u00edstico, a trav\u00e9s de la t\u00e9cnica de la XX, para limitar la proliferaci\u00f3n de viviendas residenciales dedicadas a la actividad econ\u00f3mica del turismo, evitando as\u00ed una de las m\u00e1s negativas consecuencias de la gentrificaci\u00f3n, la negaci\u00f3n del derecho a la vivienda de una parte significativa de la poblaci\u00f3n en determinadas zonas de la ciudad. En concreto, se trata de 2 pronunciamientos relativos al Plan especial urban\u00edstico para la regulaci<\/strong>\u00f3n de las viviendas de uso tur\u00edstico en la ciudad de Barcelona<\/strong>de 1 de abril de 2016, recurridos por una empresa del sector \u2013 Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:210<\/a>)- y por la Asociaci\u00f3n de Apartamentos Tur\u00edsticos de Barcelona -Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2021 (a\u00fan no publicada<\/a>), y de un pronunciamiento relativo a la Modificaci\u00f3n pormenorizada del Plan General de Ordenaci\u00f3n Urbana de Bilbao, en lo relativo a la regulaci\u00f3n del uso de alojamiento tur\u00edstico<\/strong> de 25 de enero de 2018, recurrido por la Comisi\u00f3n Nacional de los Mercados y la Competencia -Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3842<\/a>).<\/p>\n

[\/vc_column_text][\/vc_column][\/vc_row][vc_row type=”in_container” full_screen_row_position=”middle” column_margin=”default” column_direction=”default” column_direction_tablet=”default” column_direction_phone=”default” scene_position=”center” text_color=”dark” text_align=”left” row_border_radius=”none” row_border_radius_applies=”bg” overlay_strength=”0.3″ gradient_direction=”left_to_right” shape_divider_position=”bottom” bg_image_animation=”none”][vc_column column_padding=”no-extra-padding” column_padding_tablet=”inherit” column_padding_phone=”inherit” column_padding_position=”all” background_color_opacity=”1″ background_hover_color_opacity=”1″ column_shadow=”none” column_border_radius=”none” column_link_target=”_self” gradient_direction=”left_to_right” overlay_strength=”0.3″ width=”1\/1″ tablet_width_inherit=”default” tablet_text_alignment=”default” phone_text_alignment=”default” column_border_width=”none” column_border_style=”solid” bg_image_animation=”none”][vc_column_text]\n

Los recursos planteados ante el Tribunal Supremo fijaron como cuestiones de inter\u00e9s casacional objetivo para la formaci\u00f3n de jurisprudencia la determinaci\u00f3n del alcance del contenido de la regulaci\u00f3n incorporada por los instrumentos de planeamiento urban\u00edstico para, a trav\u00e9s de la zonificaci\u00f3n y calificaci\u00f3n del suelo, limitar esta actividad econ\u00f3mica y frenar el impacto de la gentrificaci\u00f3n. Sint\u00e9ticamente, las cuestiones analizan la relaci\u00f3n entre la potestad de planeamiento urban\u00edstico y la Directiva 2006\/123\/CE (directiva de servicios) y\/o Ley 17\/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En el caso de la Modificaci\u00f3n Puntual del PGOU de Bilbao fue \u00abdeterminar el alcance de la potestad de planeamiento de los Ayuntamientos en orden a la regulaci\u00f3n del uso de alojamientos tur\u00edsticos -singularmente viviendas de uso tur\u00edstico- en los planes generales de ordenaci\u00f3n urbana, cuando el ejercicio de dicha potestad incide -desde una perspectiva restrictiva en el \u00e1mbito de la libertad de empresa y la libre prestaci\u00f3n de servicios por parte de los operadores\/propietarios de viviendas destinadas a ese uso tur\u00edstico\u00bb. En el caso del Plan Especial de Barcelona precisar \u00aben qu\u00e9 medida los instrumentos de planeamiento urban\u00edstico pueden regular las condiciones de acceso y ejercicio de una actividad e, incluso, limitar en un concreto \u00e1mbito territorial el ejercicio de actividades previamente legalizadas, referidas concretamente a las viviendas de uso tur\u00edstico, y la incidencia de esa regulaci\u00f3n en el \u00e1mbito de la libre prestaci\u00f3n de servicios\u00bb.<\/p>\n

II. Las determinaciones de planeamiento recurridas.<\/em><\/p>\n

En el caso de la Modificaci\u00f3n Puntual del PGOU de Bilbao la t\u00e9cnica adoptada es la calificaci\u00f3n urban\u00edstica de las Viviendas de Uso Tur\u00edstico (VUT) como uso de equipamiento, lo que posibilita la limitaci\u00f3n de su implantaci\u00f3n como uso complementario en viviendas colectivas cuando compartan acceso y n\u00facleo de comunicaci\u00f3n con las viviendas de uso residencial. As\u00ed permite su implantaci\u00f3n en planta baja sin acceso independiente, en planta primera sin acceso independiente, y en plantas altas si tienen acceso independiente, siempre que se sit\u00faan por debajo de las plantas destinadas a uso de vivienda. Asimismo se permite en planta primera que cuente con acceso independiente o que la planta baja est\u00e9 comunicada con la primera, y en planta primera de los edificios anteriores a la entrada en vigor del PGOU en 1995 que no tenga acceso independiente o no est\u00e9 comunicada con la planta baja.<\/p>\n

En el caso del Plan Especial de Barcelona, \u00e9ste aparece configurado como un plan especial de usos conforme a la legislaci\u00f3n urban\u00edstica de Catalu\u00f1a,\u00a0 que ordena la incidencia y los efectos urban\u00edsticos que dicha tal actividad econ\u00f3mica produce en el territorio, mediante la regulaci\u00f3n de su intensidad y las condiciones f\u00edsicas de su desarrollo en funci\u00f3n de las distancias, el tipo de v\u00eda urbana y circunstancias an\u00e1logas. El objetivo del Plan es lograr una distribuci\u00f3n coherente de las actividades, redistribuyendo y equilibrando los usos y respetando la vida diaria de los ciudadanos, en la medida en que dicha regulaci\u00f3n ocasionar\u00e1 una reducci\u00f3n del impacto de dicha actividad en el precio de la vivienda en compra y en alquiler para los residentes habituales, favoreciendo la lucha contra el problema de la gentrificaci\u00f3n que estaba ocasionando la expulsi\u00f3n de los residentes habituales de los barrios. En concreto, tal limitaci\u00f3n se establece fijando una densidad m\u00e1xima por manzana de los apartamentos tur\u00edsticos (entre la proporci\u00f3n existente por manzana entre las VUT censadas en relaci\u00f3n con las viviendas de uso residencial o la proporci\u00f3n existente entre la poblaci\u00f3n flotante y la residente), efectuando una distribuci\u00f3n por zonas o barrios en la que, adem\u00e1s del par\u00e1metro de la densidad, se toman en cuenta otros factores (presi\u00f3n tur\u00edstica en las diversas zonas, las caracter\u00edsticas urban\u00edsticas del tejido urbano y la tipolog\u00eda de los edificios. Tales par\u00e1metros se concretan en una graduaci\u00f3n de limitaciones para la implantaci\u00f3n de las VUT en seis zonas homog\u00e9neas. En concreto, la mayor limitaci\u00f3n del plan se proyecta sobre un \u00e1mbito espacial limitado, el distrito de Ciutat Vella, que presenta una trama urban\u00edstica singular, con gran densidad de poblaci\u00f3n y alt\u00edsimo grado de actividad l\u00fadica, tur\u00edstica, terciaria y comercial, con calles estrechas y escasos espacios p\u00fablicos, lo que dificulta la compatibilidad de ambos modos de vida, residentes y tur\u00edstico. La Memoria del Plan acredita que en Ciutat Vella se concentra el 35 % de hoteles de Barcelona, pese a representar un 4,5% de la superficie total de la ciudad, y que la relaci\u00f3n entre la poblaci\u00f3n flotante alojada en hoteles y la residente es del 8,55%, m\u00e1s de 4 veces que el resto de la ciudad, donde es del 2,04%. Esta circunstancia justifica la decisi\u00f3n de limitar la implantaci\u00f3n de nuevas actividades que supongan un aumento de poblaci\u00f3n flotante en detrimento de la residente. As\u00ed, se exige que las VUT se ubiquen en edificios enteros, fij\u00e1ndose como n\u00famero m\u00e1ximo de VUT el coincidente con la totalidad de las VUT habilitadas existentes en el momento de la aprobaci\u00f3n definitiva del plan. Para que pueda procederse a la instalaci\u00f3n de una nueva VUT debe darse previamente de baja alguna de las VUT existentes.<\/p>\n

III. El planeamiento urban\u00edstico puede actuar como barrera de entrada proporcionada frente a una actividad econ\u00f3mica para garantizar el derecho a la vivienda.<\/em><\/p>\n

Respecto de la regulaci\u00f3n de Bilbao se cuestiona que la VUT no se califique como uso residencial, rechaz\u00e1ndose la postura municipal de constre\u00f1ir ese uso residencial a aquellas viviendas destinadas al alojamiento estable y permanente de las personas. En el caso de Barcelona se cuestiona la posibilidad de que el planeamiento urban\u00edstico delimite una zona donde someta a una previa autorizaci\u00f3n municipal el funcionamiento de nuevos s apartamentos tur\u00edsticos, al considerarla una condici\u00f3n de acceso a la actividad de VUT y del ejercicio de la actividad que s\u00f3lo afecta a quienes pretenden desarrollar la actividad, y no como una regulaci\u00f3n general. Adem\u00e1s, se cuestiona que al permitir indefinidamente el mantenimiento de los apartamentos tur\u00edsticos ya existentes, y que fueron implantados con una simple declaraci\u00f3n responsable y que se respetan por el Plan Especial, se genera una situaci\u00f3n de oligopolio indefinido.<\/p>\n

La respuesta del Tribunal Supremo parte de la nueva funcionalidad que debe desarrollar el planeamiento urbano. Ante el cambio de paradigma que prioriza la ciudad compacta frente a la ciudad dispersa, el planeamiento debe articular la renovaci\u00f3n, la regeneraci\u00f3n y la rehabilitaci\u00f3n de la ciudad existente desde par\u00e1metros de sostenibilidad urbana, tratando \u00ab de mejorar la ciudad, adapt\u00e1ndola a las nuevas realidades, determinando nuevas centralidades, pero manteniendo su esencialidad\u00bb. Y aqu\u00ed el Tribunal Supremo precisa que dicha funci\u00f3n del planeamiento urban\u00edstico debe materializar frente al fen\u00f3meno de la gentrificaci\u00f3n. Constata que \u00aben las grandes ciudades, es igualmente posible y previsible llegar a su desertizaci\u00f3n (gentrificaci\u00f3n), en determinados lugares, al alterarse la forma de vida de los residentes habituales, debido a la transformaci\u00f3n -de hecho- de un uso tradicional residencial, en otro, pujante y tur\u00edstico, con todas la consecuencias que de ello se derivan, pues, es evidente que cuando m\u00e1s aut\u00e9ntico es un lugar, a m\u00e1s gente atrae, pero, cuanta m\u00e1s gente atrae, m\u00e1s se diluye su aut\u00e9ntica identidad, y con ello la vida de los residentes habituales del mismo lugar. Es, en s\u00edntesis, convertir las ciudades -o las partes esenciales de la mismas- en un a modo de parque tem\u00e1tico, en vez de un lugar habitable y de convivencia. La ciudad se convierte en un problema y no en un sistema de solucionar los problemas de sus habitantes\u00bb. Frente a estos problemas que los nuevos fen\u00f3menos de la econom\u00eda colaborativa ocasionan sobre la ciudad y sus habitantes, el Tribunal Supremo reconoce la capacidad del planeamiento urban\u00edstico para incidir sobre los mismos. Y ello porque \u00abcuenta con un claro respaldo y legitimaci\u00f3n democr\u00e1tica\u00bb, siendo adoptado \u00ab por la Administraci\u00f3n m\u00e1s cercana al ciudadano, y articulada con un mayor grado de participaci\u00f3n y conocimiento de la concreta realidad local\u00bb. La conclusi\u00f3n que se alcanza es rotunda. Las viviendas de uso tur\u00edstico, con una utilizaci\u00f3n coyuntural, no pueden incidir negativamente ni alterar el modelo urbano adoptado por el Ayuntamiento dirigido a ordenar una ciudad compacta, como marco esencial de convivencia, salvo que los propios representantes democr\u00e1ticos, con la necesaria participaci\u00f3n p\u00fablica de los ciudadanos, as\u00ed lo asuman en un planeamiento que adopte un modelo diferente. Y a esa conclusi\u00f3n llega el Tribunal Supremo considerando que las determinaciones del planeamiento urban\u00edstico que limitan en un concreto \u00e1mbito territorial el ejercicio de esa actividad econ\u00f3mica, en su caso no s\u00f3lo respecto de nuevas actividades sino tambi\u00e9n respecto de actividades previamente legalizadas, s\u00ed respetan las exigencias de la Directiva 2006\/123\/CE.<\/p>\n

Al respecto, el Tribunal Supremo afirma que \u00abla intervenci\u00f3n normativa municipal estaba m\u00e1s que legitimada por cuanto tal intervenci\u00f3n iba claramente, y sin duda, dirigida a la protecci\u00f3n del “derecho a la vivienda”, digna y adecuada, en los t\u00e9rminos requeridos por la Constituci\u00f3n espa\u00f1ola as\u00ed como al control -evitando el deterioro- del denominado, por la Directiva de Servicios, “entorno urbano”\u00bb. Se ancla as\u00ed la legalidad de la decisi\u00f3n del planeamiento municipal, de una parte, en la protecci\u00f3n del derecho a la vivienda, que en la perspectiva urban\u00edstica se establece por los arts. 1.b) y 5.a) TRLSRU e impone, art. 3.4 TRLSRU, que \u00abel suelo vinculado a un uso residencial por la ordenaci\u00f3n territorial y urban\u00edstica est\u00e1 al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los t\u00e9rminos que disponga la legislaci\u00f3n en la materia\u00bb. Este derecho posibilita y justifica la calificaci\u00f3n (en el caso de Bilbao) de las VUT como equipamiento, y no como uso residencial.<\/p>\n

De otra parte, en la propia Directiva de servicios, ya que estas decisiones normativas del planeamiento constituyen \u00abuna raz\u00f3n imperiosa de inter\u00e9s general que habilitaba, a la Administraci\u00f3n local, para someter a las VUT de referencia, a una calificaci\u00f3n o r\u00e9gimen de usos urban\u00edstica\u00bb.\u00a0 Para el Tribunal Supremo, el problema jur\u00eddico, en ambos casos, es un problema de proporcionalidad. En definitiva, en los dos casos mencionados, las decisiones limitativas de ordenaci\u00f3n urban\u00edstica deben considerarse como objetivas y plenamente razonables, lo que excluye su efecto discriminatorio, encontr\u00e1ndose suficientemente motivadas. Se ajustan as\u00ed a los principios de proporcionalidad, claridad, objetividad, transparencia, accesibilidad y antelaci\u00f3n requeridos por la Directiva de Servicios para establecer el control que evite el deterioro del entorno urbano. Adem\u00e1s, la regulaci\u00f3n limitativa se establece en funci\u00f3n de criterios netamente urban\u00edsticos, respondiendo a un adecuado ejercicio por el planificador de la potestad de ordenaci\u00f3n sobre la base del principio de desarrollo sostenible y debidamente justificada en la protecci\u00f3n del derecho a la vivienda y del entorno urbano, siendo adoptada por la Administraci\u00f3n que mejor conoce la ciudad. Y esa respuesta normativa en el planeamiento es una respuesta, para el Tribunal Supremo, necesaria. Prevalece as\u00ed la potestad de planeamiento, y la capacidad de \u00abdirecci\u00f3n y el control por las Administraciones P\u00fablicas competentes del proceso urban\u00edstico en sus fases de ocupaci\u00f3n, urbanizaci\u00f3n, construcci\u00f3n o edificaci\u00f3n y utilizaci\u00f3n del suelo por cualesquiera sujetos, p\u00fablicos y privados\u00bb, establecida en el art. 4.2.a) TRLSRU.<\/p>\n

El posicionamiento del Tribunal Supremo no es una \u00abdecisi\u00f3n original\u00bb en la interpretaci\u00f3n del Derecho de la Uni\u00f3n Europea, de la Directiva de servicios, sino que encuentra un \u00abacomodo natural\u00bb en la doctrina fijada por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Uni\u00f3n Europea de 22 de septiembre de 2020 (ECLI:EU:C:2020:743<\/a>), que en respuesta a la cuesti\u00f3n prejudicial planteada afirma \u00ab1) Los art\u00edculos 1 y 2 de la Directiva 2006\/123\/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, deben interpretarse en el sentido de que tal Directiva se aplica a una normativa de un Estado miembro relativa a actividades de arrendamiento a cambio de una remuneraci\u00f3n de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuadas de forma reiterada y durante breves per\u00edodos de tiempo, tanto con car\u00e1cter profesional como no profesional. 2) El art\u00edculo 4 de la Directiva 2006\/123 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que supedita a autorizaci\u00f3n previa el ejercicio de determinadas actividades de arrendamiento de inmuebles destinados a vivienda est\u00e1 comprendida en el concepto de “r\u00e9gimen de autorizaci\u00f3n”, en el sentido del punto 6 de ese art\u00edculo. 3) El art\u00edculo 9, apartado 1, letras b ) y c), de la Directiva 2006\/123 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que, en aras de garantizar una oferta suficiente de viviendas destinadas al arrendamiento de larga duraci\u00f3n a precios asequibles, somete determinadas actividades de arrendamiento a cambio de una remuneraci\u00f3n de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuadas de forma reiterada y durante breves per\u00edodos de tiempo, a un r\u00e9gimen de autorizaci\u00f3n previa aplicable en determinados municipios en los que la tensi\u00f3n sobre los arrendamientos es particularmente acusada est\u00e1 justificada por una raz\u00f3n imperiosa de inter\u00e9s general como la lucha contra la escasez de viviendas destinadas al arrendamiento y es proporcionada al objetivo perseguido, dado que este no puede alcanzarse con una medida menos restrictiva, en particular porque un control a posteriori se producir\u00eda demasiado tarde para ser realmente eficaz. 4) El art\u00edculo 10, apartado 2, de la Directiva 2006\/123 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional por la que se establece un r\u00e9gimen que supedita a autorizaci\u00f3n previa el ejercicio de determinadas actividades de arrendamiento a cambio de una remuneraci\u00f3n de inmuebles amueblados destinados a vivienda, que se basa en criterios como que el inmueble en cuesti\u00f3n se arriende “de forma reiterada y durante breves per\u00edodos de tiempo a clientes de paso que no fijan en \u00e9l su domicilio” y que encomienda a las autoridades locales la facultad de precisar, en el marco fijado por dicha normativa, las condiciones de concesi\u00f3n de las autorizaciones previstas por tal r\u00e9gimen, a la vista de objetivos de diversidad social y en funci\u00f3n de las caracter\u00edsticas de los mercados locales de la vivienda y de la necesidad de no agravar la escasez de viviendas, acompa\u00f1\u00e1ndolas, si fuera necesario, de una obligaci\u00f3n de compensaci\u00f3n en forma de transformaci\u00f3n accesoria y concomitante en viviendas de inmuebles con otro uso, siempre que tales condiciones de concesi\u00f3n sean conformes con los requisitos establecidos por esa disposici\u00f3n y que tal obligaci\u00f3n pueda satisfacerse en condiciones transparentes y accesibles\u00bb.<\/p>\n

Juan Antonio Chinchilla Peinado<\/em><\/a><\/p>\n

Universidad Aut\u00f3noma de Madrid<\/em><\/p>\n[\/vc_column_text][\/vc_column][\/vc_row]\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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