{"id":9607,"date":"2023-12-06T10:00:44","date_gmt":"2023-12-06T09:00:44","guid":{"rendered":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=9607"},"modified":"2023-12-07T11:17:43","modified_gmt":"2023-12-07T10:17:43","slug":"9607-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/9607-2\/","title":{"rendered":"Inframunicipalismo: problema constitucional de nuestro Estado social y democr\u00e1tico de Derecho"},"content":{"rendered":"
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Los problemas territoriales de nuestro Estado social y democr\u00e1tico de Derecho no se agotan, como parece destacar la actualidad pol\u00edtica, en el nacionalismo catal\u00e1n. Desde la misma g\u00e9nesis de la historia constitucional de Espa\u00f1a la planta local ha estado afectada por graves fen\u00f3menos que, lejos de haber desaparecido, hoy presentan sus m\u00e1s serias consecuencias en los municipios espa\u00f1oles. No es, tampoco, un problema exclusivo de las \u00e1reas rurales del pa\u00eds, pues las consecuencias de la despoblaci\u00f3n, de la ca\u00edda de la tasa de natalidad, de la lejan\u00eda a servicios b\u00e1sicos por parte de la ciudadan\u00eda en algunas \u00e1reas del territorio o del inframunicipalismo tambi\u00e9n tienen repercusiones en el medio urbano. De ah\u00ed que sea necesario comprender, de partida, que esta situaci\u00f3n ata\u00f1e al conjunto de nuestro pa\u00eds, y no solo al peque\u00f1o municipio de la Espa\u00f1a vac\u00eda. De todos los fen\u00f3menos destacados, haremos hincapi\u00e9 en el \u00faltimo, el inframunicipalismo, por ser el m\u00e1s estructural, el m\u00e1s desconocido y, a su vez, el menos atendido desde el plano pol\u00edtico e institucional. El inframunicipalismo hace referencia a la situaci\u00f3n deficitaria tanto desde el punto de vista hacend\u00edstico, como desde el plano demogr\u00e1fico, pol\u00edtico y hasta democr\u00e1tico, de la mayor parte de los municipios espa\u00f1oles.<\/p>\n

La inmensa mayor\u00eda de los municipios espa\u00f1oles no son aut\u00f3nomos en t\u00e9rminos financieros. Nuestros constituyentes fueron conscientes de que, en 1977, las entidades locales dispon\u00edan de una situaci\u00f3n financiera excesivamente devaluada y, para ello, previeron en la Constituci\u00f3n de 1978 el art\u00edculo 142, que establece el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales. En \u00e9l se hace un llamamiento a tres actores que deben procurar, simult\u00e1neamente, y a trav\u00e9s de sus ingresos tributarios, el cumplimiento del mentado principio. Estos son los propios municipios, el Estado y las Comunidades Aut\u00f3nomas. Esta previsi\u00f3n ten\u00eda una finalidad muy clara: ofrecer unas condiciones propicias para el ejercicio del autogobierno y la autoadministraci\u00f3n del municipio (art. 140 CE) como instancia de desconcentraci\u00f3n del poder pol\u00edtico del Estado lato sensu<\/em> (art. 137 CE). De manera que, cuando los municipios se vieran auxiliados por el Estado o por las Comunidades Aut\u00f3nomas, en virtud del art. 142 CE, los fondos puestos a su disposici\u00f3n por tales actores no pod\u00edan estar condicionados al cumplimiento de un fin y, asimismo, su importe tampoco pod\u00eda venir previa, unilateral y discrecionalmente decidido por otro nivel de gobierno (STC 40\/2021). Pues, lo que garantiza el principio de suficiencia financiera, en otras palabras, es que el Ayuntamiento sea aut\u00f3nomo para tomar decisiones en el marco de sus intereses, no que otros niveles de gobierno tomen decisiones por \u00e9ste.<\/p>\n

Desde el plano hacend\u00edstico nos encontramos con tres problemas principales que impiden que esta previsi\u00f3n constitucional se materialice. La primera es la pr\u00e1ctica imposibilidad, por parte de la mayor\u00eda de los municipios espa\u00f1oles, de poder allegar los recursos necesarios para nutrir suficientemente sus haciendas. Las posibilidades de obtener los ingresos tributarios suficientes desde el plano municipal se han visto mermadas por la despoblaci\u00f3n de amplias zonas del pa\u00eds. As\u00ed, cuantos menos vecinos tengan su residencia en el municipio, menos posibilidades de obtener tales ingresos, y mayor es la necesidad de recurrir a los dem\u00e1s actores mencionados en el art.142 CE. Desde la escala auton\u00f3mica el principal problema es que, generalmente, la financiaci\u00f3n local no cumple con los requisitos constitucionales que podemos inferir del art.142 CE (STC 40\/2021). Algunas comunidades ni siquiera prev\u00e9n, en virtud de este precepto, fondos incondicionados a disposici\u00f3n de sus municipios. Las que s\u00ed los prev\u00e9n, deciden unilateralmente el importe del fondo, como si se tratase de una concesi\u00f3n graciosa de \u00e9stas a aquellos. Y muy pocas, concretamente 3 (Andaluc\u00eda, Galicia y Castilla y Le\u00f3n), cumplen con ambos requisitos, es decir, ponen a disposici\u00f3n de sus municipios fondos incondicionados (no sujetos al cumplimiento de un fin) y coparticipados (cuyo importe var\u00eda al alza o a la baja, en funci\u00f3n de la recaudaci\u00f3n de una determinada cesta de tributos, que es fijada de manera clara, objetiva y autom\u00e1tica). El Estado cumple con ambas exigencias constitucionales, pues a trav\u00e9s de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, establece mecanismos de coparticipaci\u00f3n incondicionada. El problema que observamos en los fondos estatales es que su reparto est\u00e1 sujeto, en un 70%, al criterio demogr\u00e1fico. B\u00e1sicamente, cuanta m\u00e1s poblaci\u00f3n disponga un municipio, mayor ser\u00e1 el importe que reciba por parte del Estado. Es un inconveniente porque los municipios menos autosuficientes en el plano econ\u00f3mico, y que m\u00e1s fondos necesitan, son tambi\u00e9n aquellos que menos habitantes tienen. Si la mayor parte de los fondos que reciben dependen del criterio de poblaci\u00f3n, sin atender a otras variables, se perpet\u00faa un c\u00edrculo vicioso de despoblaci\u00f3n y empobrecimiento en el cual es dif\u00edcil encontrar un auxilio suficiente.<\/p>\n

Los municipios espa\u00f1oles, de por s\u00ed, sobre todo los peque\u00f1os donde el inframunicipalismo muestra su cara m\u00e1s visible, disponen de pocas competencias. De ah\u00ed ha surgido la extendida reivindicaci\u00f3n doctrinal sobre la llamada \u201csegunda descentralizaci\u00f3n\u201d a favor del municipio, con el fin de que el poder pol\u00edtico y la toma de decisiones sobre asuntos importantes desciendan a lo local y no se queden, tan solo, en la escala auton\u00f3mica. Pese a que nos unimos a tales pretensiones, tambi\u00e9n somos conscientes de las contradicciones que supondr\u00eda llevar a cabo esas reformas en el presente, pues la falta de autonom\u00eda en t\u00e9rminos financieros determina, asimismo, la pr\u00e1ctica ausencia de autonom\u00eda en t\u00e9rminos pol\u00edticos. Gestionar pol\u00edticamente un territorio conlleva una necesaria y correlativa inversi\u00f3n de recursos, y la inmensa mayor\u00eda de municipios espa\u00f1oles no est\u00e1n en condiciones de gestionar, por su falta de medios e incluso a veces de escala suficiente o de personal a su servicio, las competencias de las que ya disponen. De hecho, en Espa\u00f1a las estructuras de cooperaci\u00f3n intermunicipal como las mancomunidades se han convertido en una herramienta esencial para el normal funcionamiento de la administraci\u00f3n, dado que los municipios, por s\u00ed mismos, no pueden hacer frente a la gesti\u00f3n diaria de los (pocos) asuntos que el ordenamiento jur\u00eddico les encomienda. Necesitan mancomunar recursos para realizar una gesti\u00f3n eficiente y que los servicios sigan llegando a los vecinos. Por tanto, si primero no mejoramos la situaci\u00f3n hacend\u00edstica de los municipios (entre otras necesidades, como la de ampliar el personal especializado a su servicio), otorgar un mayor paquete competencial en sede municipal no contribuir\u00e1 a solventar el problema, sino que lo agravar\u00e1 todav\u00eda m\u00e1s.<\/p>\n

La autonom\u00eda local da cuerpo a la democracia local, le brinda un objeto sobre el cual poder decidir y le otorga la posibilidad de que esa decisi\u00f3n democr\u00e1tica finalmente llegue a t\u00e9rmino. Por eso, la fotograf\u00eda resultante tambi\u00e9n es grave para el principio democr\u00e1tico porque inframunicipalismo y democracia son dos antagonistas. A medida que el primero cobra vigencia, la segunda pierde peso en el conjunto de nuestro Estado. Y \u00bfqu\u00e9 hemos hecho para equilibrar la presencia del principio democr\u00e1tico a medida que avanza el inframunicipalismo?, la respuesta es meridiana. Lejos de intentar equilibrar las fuerzas entre ambos antagonistas, hemos agravado la situaci\u00f3n, alejando progresivamente al municipio de la toma de decisiones. En los Estados compuestos como el nuestro, la democracia no se realiza desde un \u00fanico nivel de gobierno, sino que, para que el principio democr\u00e1tico verdaderamente tenga vigencia en toda su complejidad, necesita realizarse desde todas las escalas de gobierno al mismo tiempo. La ciudadan\u00eda no solo vive en el Estado, sino en \u00e9ste y, al mismo tiempo, en su Comunidad Aut\u00f3noma, en su Provincia y en su municipio. Da la sensaci\u00f3n de que, en nuestro ordenamiento jur\u00eddico, hemos asumido que la democracia puede materializarse sin contar con el nivel local. Y, a causa de esa l\u00f3gica, estamos perdiendo muchas oportunidades.<\/p>\n

Dos factores adicionales que agravan la situaci\u00f3n descrita son, de una parte, la ausencia del principio de diferenciaci\u00f3n local en nuestro ordenamiento jur\u00eddico, as\u00ed como la falta de una mirada transversal a los problemas acaecidos en el plano municipal y la incorporaci\u00f3n de la perspectiva de ruralidad en el producto normativo. No podemos seguir tratando con las mismas exigencias a una ciudad con millones de habitantes y a un municipio que cuenta con menos de 500 vecinos. Ya no solo porque sus posibilidades son dispares, sino porque sus necesidades tambi\u00e9n son diversas. Las estrategias que traten de atajar problemas como el de la despoblaci\u00f3n o la falta de servicios en muchas \u00e1reas del territorio nacional deben incorporar una perspectiva de ruralidad, que sea integral y que trate de involucrar a los municipios implicados. Al final, \u00e9stos son los m\u00e1s conscientes de las potencialidades y de las limitaciones que ofrece su territorio. Lo que es manifiestamente inconveniente es que la norma todav\u00eda se siga realizando desde un punto de vista urbano-c\u00e9ntrico.<\/p>\n

La buena noticia es que parece que avanzamos en la direcci\u00f3n correcta. En el art\u00edculo 22 de la Ley 7\/2023, de 28 de marzo, de protecci\u00f3n de los derechos y el bienestar de los animales<\/em>, cuya entrada en vigor se ha producido en fechas muy recientes, se prev\u00e9 la posibilidad de que los Ayuntamientos no dispongan de medios suficientes para \u201ccontar con un servicio de urgencia para la recogida y atenci\u00f3n veterinaria de estos animales, disponible las veinticuatro horas del d\u00eda\u201d. Planteamiento acertado en tanto en cuanto, si algunos Ayuntamientos no disponen de un secretariado t\u00e9cnico para s\u00ed, y deben compartirlo con 7 municipios m\u00e1s, contar con un servicio de urgencia veterinaria es casi de ciencia ficci\u00f3n. En previsi\u00f3n de esta ausencia la Ley dispone que \u201cen los t\u00e9rminos que establezca la legislaci\u00f3n auton\u00f3mica, podr\u00e1 derivarse esta responsabilidad a las agrupaciones de municipios, o, en su caso, a las diputaciones provinciales y forales, cabildos y consejos insulares o a las comunidades aut\u00f3nomas y ciudades de Ceuta y Melilla\u201d (art. 22.1). E incluso que \u201cpodr\u00e1n suscribir convenios de colaboraci\u00f3n con centros mancomunados, pertenecientes a otras administraciones o contratados, que cumplir\u00e1n las condiciones m\u00ednimas reguladas en la presente ley\u201d (art. 22.3). Y, en virtud de la asunci\u00f3n de nuevas prestaciones, la ley establece la dotaci\u00f3n de recursos proporcionales hacia las entidades que finalmente presten los servicios (art. 19).<\/p>\n

Del mismo modo, plantear soluciones es esencial, tanto para reforzar la cohesi\u00f3n interna de nuestro pa\u00eds desde el plano institucional y pol\u00edtico, como tambi\u00e9n desde el punto de vista social y comunitario. La cohesi\u00f3n territorial vendr\u00e1 acompa\u00f1ada de una mayor cohesi\u00f3n social. La integraci\u00f3n de los problemas de la Espa\u00f1a rural en la agenda pol\u00edtica puede contribuir a la consecuci\u00f3n de una adscripci\u00f3n simb\u00f3lica m\u00e1s firme por parte de la ciudadan\u00eda a su comunidad pol\u00edtica nacional que es \u00f3ptima para evitar una mayor fragmentaci\u00f3n y atomizaci\u00f3n, social y pol\u00edtica, por parte de la ciudadan\u00eda.<\/p>\n

A grandes rasgos se plantean dos soluciones para atemperar la intensidad de los fen\u00f3menos se\u00f1alados. La primera es impulsar las fusiones municipales para crear municipios de mayor tama\u00f1o, que aglutinen un mayor n\u00famero de ciudadanos y que dispongan de una escala m\u00e1s elevada. La segunda es apostar por las estructuras de cooperaci\u00f3n intermunicipal, previa democratizaci\u00f3n de las mismas. E incluso cabe la posibilidad de yuxtaponer ambas propuestas, creando una figura singular que, en un principio est\u00e9 prevista como entidad supramunicipal de car\u00e1cter asociativo y, pasado un tiempo, plantee la posibilidad de fusionar los municipios asociados bajo tal estructura, al estilo italiano de unioni dei comuni<\/em>. Aunque normalmente suelen presentarse de un modo alternativo, no encontramos inconveniente alguno en apostar por ellas de un modo complementario. Vemos posible, y conveniente, que all\u00ed donde sea aconsejable apostar por las fusiones de acuerdo con criterios objetivos como la cercan\u00eda de los municipios, la existencia de sinergias pol\u00edticas y simb\u00f3licas entre s\u00ed, o su pertenencia a un mismo \u00e1rea funcional, el fomento de estas alternativas a partir de potentes incentivos pueda suponer una soluci\u00f3n viable. Donde esta primera soluci\u00f3n no sea posible, por el motivo que fuere, puede ser pertinente reforzar la red de estructuras de cooperaci\u00f3n intermunicipal, mediante la entidad que m\u00e1s potencialidades ofrezca en relaci\u00f3n con un concreto territorio: consorcios, comarcas, mancomunidades, etc.<\/p>\n

Lo fundamental es que no nos detengamos porque la situaci\u00f3n es cada vez m\u00e1s preocupante. Acometer reformas en el r\u00e9gimen local y propugnar, con nuestra Constituci\u00f3n, la necesidad de profundizar en un proyecto de democracia municipalista para nuestro pa\u00eds es (o, al menos, deber\u00eda ser) una cuesti\u00f3n de primer orden. La situaci\u00f3n actual de los municipios espa\u00f1oles tiene sus derivaciones en la falta de cumplimiento de los principios m\u00e1s b\u00e1sicos en los cuales se fundamenta nuestro mismo orden jur\u00eddico y pol\u00edtico. Y todas las circunstancias relatadas se acaban proyectando en lo m\u00e1s indispensable: el bienestar de la ciudadan\u00eda; que deber\u00eda ser posible y manifiesto en cualquier parte del territorio nacional (139 CE). Si los derechos de la ciudadan\u00eda se encuentran comprometidos por estos problemas de nuestro modelo territorial en su planta local, entonces lo que se tambalea no solo es el principio de descentralizaci\u00f3n del poder pol\u00edtico, sino la misma vigencia de nuestro Estado social y democr\u00e1tico de Derecho.<\/p>\n

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Ana Torrecillas Mart\u00ednez<\/strong><\/p>\n

Profesora de Derecho Constitucional<\/p>\n

Universidad de Extremadura<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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