{"id":9754,"date":"2024-02-14T10:00:57","date_gmt":"2024-02-14T09:00:57","guid":{"rendered":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/?p=9754"},"modified":"2025-03-11T18:57:39","modified_gmt":"2025-03-11T17:57:39","slug":"la-evaluacion-ambiental-estrategica-no-es-un-mero-florero-en-el-procedimiento-de-aprobacion-de-los-planes-de-urbanismo-la-posibilidad-de-limitar-el-alcance-de-la-nulidad-del-plan-po","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/la-evaluacion-ambiental-estrategica-no-es-un-mero-florero-en-el-procedimiento-de-aprobacion-de-los-planes-de-urbanismo-la-posibilidad-de-limitar-el-alcance-de-la-nulidad-del-plan-po\/","title":{"rendered":"La evaluaci\u00f3n ambiental estrat\u00e9gica no es un mero \u201cflorero\u201d en el procedimiento de aprobaci\u00f3n de los planes de urbanismo. La posibilidad de limitar el alcance de la nulidad del plan por razones medioambientales"},"content":{"rendered":"[vc_row type=”in_container” full_screen_row_position=”middle” column_margin=”default” column_direction=”default” column_direction_tablet=”default” column_direction_phone=”default” scene_position=”center” text_color=”dark” text_align=”left” row_border_radius=”none” row_border_radius_applies=”bg” overlay_strength=”0.3″ gradient_direction=”left_to_right” shape_divider_position=”bottom” bg_image_animation=”none”][vc_column column_padding=”padding-2-percent” column_padding_tablet=”inherit” column_padding_phone=”inherit” column_padding_position=”all” background_color=”#ffffff” background_color_opacity=”1″ background_hover_color_opacity=”1″ column_shadow=”none” column_border_radius=”none” column_link_target=”_self” gradient_direction=”left_to_right” overlay_strength=”0.3″ width=”1\/1″ tablet_width_inherit=”default” tablet_text_alignment=”default” phone_text_alignment=”default” column_border_width=”none” column_border_style=”solid” bg_image_animation=”none”][vc_column_text]\n
\"\"<\/div>\n

El vigente art. 22 del Real Decreto Legislativo 7\/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitaci\u00f3n Urbana (BOE n\u00fam. 261 de 31 de octubre) -en adelante TRLSRU- exige que los instrumentos de planeamiento (ordenaci\u00f3n territorial y urban\u00edstica) est\u00e1n sometidos a evaluaci\u00f3n ambiental de conformidad con lo previsto en la legislaci\u00f3n de evaluaci\u00f3n de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Esto es, impone la evaluaci\u00f3n ambiental estrat\u00e9gica (en adelante EAE) en los t\u00e9rminos fijados por la Ley 21\/2013, de 9 de diciembre, de evaluaci\u00f3n ambiental (BOE n\u00fam. 296, de 11 de diciembre) -en adelante LEA-, por la que se traspone la Directiva 2001\/42\/CE, de 27 de junio, sobre evaluaci\u00f3n de las repercusiones de determinados planes y programas en el medio ambiente y las sucesivas modificaciones de la misma. <\/p>\n

Esta exigencia debe conectarse con el principio de desarrollo sostenible, que como criterio transversal se impone por el TRLSRU (art. 3) a las pol\u00edticas p\u00fablicas de ordenaci\u00f3n territorial y urbanismo, con el fin de garantizar \u00abel uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la econom\u00eda, el empleo, la cohesi\u00f3n social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad de las personas y la protecci\u00f3n del medio ambiente\u00bb. La evaluaci\u00f3n ambiental estrat\u00e9gica del sistema de planeamiento se configura as\u00ed como la clave de b\u00f3veda para materializar el principio de desarrollo sostenible en la utilizaci\u00f3n del suelo y los dem\u00e1s recursos naturales, conforme a criterios de razonabilidad.<\/p>\n

Conforme a la LEA, la misma se configura, art. 5, como un \u00abproceso a trav\u00e9s del cual se analizan los efectos significativos que tienen o pueden tener los planes, programas y proyectos, antes de su adopci\u00f3n, aprobaci\u00f3n o autorizaci\u00f3n sobre el medio ambiente, incluyendo en dicho an\u00e1lisis los efectos de aquellos sobre los siguientes factores: la poblaci\u00f3n, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, la tierra, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el clima, el cambio clim\u00e1tico, el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural, y la interacci\u00f3n entre todos los factores mencionados\u00bb. Ello permite configura a este procedimiento, no como una mera justificaci\u00f3n de los planes, sino como un instrumento de integraci\u00f3n del medio ambiente en las pol\u00edticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible m\u00e1s duradero y justo. Hoy, adem\u00e1s, la EAE debe integrar tambi\u00e9n la incidencia del cambio clim\u00e1tico sobre las ciudades, permitiendo incorporar al instrumento de planeamiento las medidas necesarias para \u00abla adaptaci\u00f3n progresiva y resiliencia frente al cambio clim\u00e1tico\u00bb y la consecuci\u00f3n de ciudades resilentes, tal y como exige el art. 21 de la Ley 7\/2021, de 20 de mayo, de cambio clim\u00e1tico y transici\u00f3n energ\u00e9tica.<\/p>\n

La clave de toda esta regulaci\u00f3n (europea y estatal) reside, adem\u00e1s de en la identificaci\u00f3n de los concretos instrumentos de planeamiento sometidos a la EAE (y donde la posici\u00f3n del Tribunal Constitucional dio un giro copernicano para admitir finalmente en la STC 123\/2021 la posibilidad de la exclusi\u00f3n por ley auton\u00f3mica de aquellos instrumentos que no tengan una incidencia significativa sobre el medio ambiente bien por su extensi\u00f3n territorial bien por su concreta capacidad innovadora de la ordenaci\u00f3n urban\u00edstica), en determinar el \u00abmomento\u00bb donde debe verificarse tal EAE para que \u00e9sta resulte funcionalmente efectiva y permita al planificador adoptar una ordenaci\u00f3n urban\u00edstica\u00a0 de un espacio que no incida negativamente sobre el medio ambiente o, en su caso, que incorpore las medidas adecuadas para minimizar tal impacto hasta l\u00edmites tolerables.<\/p>\n

Aun cuando la vigente legislaci\u00f3n estatal tiene ya m\u00e1s de 10 a\u00f1os de vigencia, \u00e9sta parece ser una cuesti\u00f3n que las Administraciones no tienen totalmente interiorizada, siendo recurrentes las decisiones judiciales que anulan los instrumentos de planeamiento por la ausencia o incorrecta tramitaci\u00f3n de la EAE. Dicho an\u00e1lisis ambiental de los planes se percibe por muchas Administraciones y promotores de planes como un obst\u00e1culo a sus intenciones y finalidades, por lo que intentan convertir a la EAE en un mero tr\u00e1mite formal inocuo, en un \u00abflorero\u00bb para la plasmaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas de dise\u00f1o de la ciudad.<\/p>\n

Es este escenario el que explica que nuevamente el Tribunal Supremo haya tenido que pronunciarse sobre la funcionalidad, efectos y momento en el que debe realizarse la EAE. Se trata de la STS de 17 de enero de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:168), donde se confirma la nulidad de la Revisi\u00f3n-Adaptaci\u00f3n del Plan General de Ordenaci\u00f3n Urban\u00edstica de Torremolinos, que hab\u00eda sido decretada por la STSJ de Andaluc\u00eda (Sala de M\u00e1laga) de 14 de octubre de 2021 (procedimiento ordinario 795\/2019). En el escenario limitado del recurso de casaci\u00f3n se consider\u00f3 por ATS de 16 de noviembre de 2022 como cuesti\u00f3n de inter\u00e9s casacional objetivo \u00abDeclarar que la cuesti\u00f3n planteada en el recurso que presenta inter\u00e9s casacional objetivo para la formaci\u00f3n de la jurisprudencia consiste en reafirmar, reforzar, complementar, y, en su caso, matizar, nuestra jurisprudencia acerca del contenido y alcance de la evaluaci\u00f3n ambiental estrat\u00e9gica en relaci\u00f3n con los procedimientos de elaboraci\u00f3n de los instrumentos de planeamiento as\u00ed como los efectos de la declaraci\u00f3n de nulidad de un instrumento de tal naturaleza en aquellos supuestos en que la estricta aplicaci\u00f3n de la doctrina consolidada de esta Sala pudiera conducir a consecuencias de menor protecci\u00f3n para el medio ambiente al recobrar vigencia la figura de planeamiento anterior\u00bb.<\/p>\n

Los datos f\u00e1cticos precisos para la resoluci\u00f3n del recurso (y que muestran esa falta de interiorizaci\u00f3n de la funcionalidad de la EAE) son los siguientes. En abril de 2008 se acord\u00f3 por el Ayuntamiento la aprobaci\u00f3n inicial de la revisi\u00f3n y adaptaci\u00f3n del PGOU de Torremolinos, procedi\u00e9ndose inmediatamente a la apertura del tr\u00e1mite de participaci\u00f3n ciudadana. En 2009 se procede a formular la EAE del plan, siendo aprobado provisionalmente en 2010. Con posterioridad, ese mismo 2010, se aprueba por el \u00f3rgano ambiental auton\u00f3mico el Informe de evaluaci\u00f3n ambiental. Tras la entrada en vigor de la LEA en 2013 y la anulaci\u00f3n de diversos planes por la jurisdicci\u00f3n al considerar que la evaluaci\u00f3n ambiental realizada conforme a la legislaci\u00f3n andaluza no se ajustaba a los requerimientos de la normativa estatal, se procede a aprobar una nueva normativa por el legislador andaluz, el Decreto-Ley 3\/2015, de 3 de marzo, por el que se modifican las Leyes 7\/2007, de 9 de julio, de Gesti\u00f3n Integrada de la Calidad Ambiental de Andaluc\u00eda, y la posterior Ley 3\/2015, 29 diciembre, de Medidas en Materia de Gesti\u00f3n Integrada de Calidad Ambiental, de Aguas, Tributaria y de Sanidad Animal. Como consecuencia de este cambio normativo se procede en 2016 a una nueva aprobaci\u00f3n provisional, con algunas modificaciones, requiriendo una nueva EAE a la Comunidad Aut\u00f3noma que se emite ese a\u00f1o, procedi\u00e9ndose a la aprobaci\u00f3n definitiva por el \u00f3rgano auton\u00f3mico en 2017, sometido a diversas correcciones que se cumplimentan durante 2018 y 2019.<\/p>\n

La anulaci\u00f3n por el TSJ devino ineludible porque \u00abla incorporaci\u00f3n de una adenda que inclu\u00eda contenidos originalmente omitidos, y que se tramit\u00f3 tras la aprobaci\u00f3n provisional del instrumento por el Pleno del Ayuntamiento, en una fase muy avanzada del procedimiento de aprobaci\u00f3n de la revisi\u00f3n del PGOU, solo anterior a su aprobaci\u00f3n definitiva por la autoridad auton\u00f3mica competente\u2026 no ha existido una valoraci\u00f3n de alternativas con ocasi\u00f3n del primer informe de evaluaci\u00f3n ambiental de 30 de junio de 2010, este informe parte de una \u00fanica alternativa ya seleccionada\u2026 No ha sido hasta la denominada modificaci\u00f3n del documento ambiental estrat\u00e9gico de 1 de agosto de 2016 que se ha incorporado un estudio de alternativas ambientales aut\u00f3nomamente identificable, y de forma paradigm\u00e1tica se ha optado por la alternativa ya aprobada provisionalmente\u00bb.<\/p>\n

Enfrentado al recurso de casaci\u00f3n formulado por el Ayuntamiento, el TS reitera nuevamente la funcionalidad intr\u00ednseca de la EAE, que consiste en \u00abanticipar la protecci\u00f3n ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medioambiente\u00bb, por lo que necesariamente la misma debe verificarse en la \u00abfase anterior a la aprobaci\u00f3n del proyecto\u00bb, lo que se identifica con \u00abesa esta fase preliminar de borrador del instrumento de planeamiento, y no a cualquier otro momento de la tramitaci\u00f3n del plan, a la que debe referirse su iniciaci\u00f3n\u00bb. Y al respecto, el TS reconoce que la legislaci\u00f3n ambiental, estatal y europea, no identifica con precisi\u00f3n cu\u00e1l es ese momento, \u00ab pero su ubicaci\u00f3n en la fase preliminar de borrador del plan resulta inequ\u00edvoca\u00bb, a tenor de los arts. 6 y 18 LEA. \u00abLa conclusi\u00f3n\u2026 no puede ser otra que la de ubicar la iniciaci\u00f3n de la EAE en la fase preliminar de borrador del instrumento de planeamiento, en los t\u00e9rminos indicados en el art. 18 de la Ley 21\/2013, sin que pueda deferirse tal iniciaci\u00f3n a un momento posterior de la tramitaci\u00f3n del plan, debiendo la perspectiva ambiental integrarse desde su inicio, desde esa fase preliminar, en las sucesivas fases de tramitaci\u00f3n del plan\u00bb. Eso supone que, en el caso de un instrumento de planeamiento general, ello debe realizarse ineludiblemente en la fase de avance y, siempre, con anterioridad a la aprobaci\u00f3n inicial. No puede diferirse a un momento donde el modelo de ciudad ya est\u00e9 fijado. Ah\u00ed la EAE no suministrar\u00eda informaci\u00f3n al planificador para adoptar (ponderar) su decisi\u00f3n, sino que simplemente ser\u00eda un tr\u00e1mite formal (un \u00abflorero\u00bb).<\/p>\n

Llegados a este punto, al TS se le plantea, igualmente, la cuesti\u00f3n del alcance de la nulidad del instrumento de planeamiento y su conexi\u00f3n con el principio de prohibici\u00f3n de regresi\u00f3n en materia medio ambiental, en la medida que la consecuencia de la nulidad del plan es la \u00abreviviscencia\u00bb del planeamiento anterior, el cu\u00e1l pude incorporar una ordenaci\u00f3n menos protectora de los valores ambientales que la contenida en el plan anulado. Aqu\u00ed el TS vuelve a reiterar que las consecuencias de la ilegalidad del plan es la nulidad absoluta, salvo peque\u00f1os vicios formales que puedan ser convalidables y los supuestos de nulidad parcial cuando la ilegalidad afecta a \u00e1mbitos independientes y aut\u00f3nomos. Ahora bien, el TS reconoce expl\u00edcitamente ahora (y ah\u00ed radica la novedad) que \u00abes dif\u00edcil, aun desde un planteamiento puramente te\u00f3rico, no compartir la idea que subyace a tales precedentes, en definitiva, que la declaraci\u00f3n de nulidad de una norma reglamentaria por una infracci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico no puede llevarse a cabo a costa de un sacrificio desproporcionado de otros bienes o derechos igualmente protegidos por el ordenamiento jur\u00eddico cuya afectaci\u00f3n por tal declaraci\u00f3n habr\u00eda de ponderarse\u00bb, entre los que se presenta el medio ambiente. \u00bfPermite el principio de no regresi\u00f3n modular el alcance de la nulidad del plan? Frente a pronunciamientos previos donde se hab\u00eda rechazado esta posibilidad, ahora se admite sin ambages, si bien requiere para el \u00f3rgano judicial limite el alcance de la nulidad aportar \u00abun an\u00e1lisis material comparativo de la respectiva ordenaci\u00f3n del suelo que en ambos se contempla desde la perspectiva ambiental\u00bb. An\u00e1lisis comparativo que debe ser \u00ablo suficientemente razonado, convincente y apegado a la realidad territorial respectivamente ordenada\u00bb para acreditar la lesi\u00f3n del principio de no regresi\u00f3n, y cuya acreditaci\u00f3n corresponde a la Administraci\u00f3n demandada o al codemandado. Esta es, sin duda, la gran novedad de esta sentencia.<\/p>\n

<\/div>\n

Juan Antonio Chinchilla Peinado<\/strong><\/p>\n

Profesor Titular de Derecho Administrativo<\/p>\n

Universidad Aut\u00f3noma de Madrid<\/p>\n

Orcid iD: https:\/\/orcid.org\/ 0000-0003-2686-6753<\/p>\n[\/vc_column_text][\/vc_column][\/vc_row]\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

[vc_row type=”in_container” full_screen_row_position=”middle” column_margin=”default” column_direction=”default” column_direction_tablet=”default” column_direction_phone=”default” scene_position=”center” text_color=”dark” text_align=”left” row_border_radius=”none” row_border_radius_applies=”bg” overlay_strength=”0.3″ gradient_direction=”left_to_right” shape_divider_position=”bottom” bg_image_animation=”none”][vc_column column_padding=”padding-2-percent” column_padding_tablet=”inherit” column_padding_phone=”inherit” column_padding_position=”all” background_color=”#ffffff” background_color_opacity=”1″ background_hover_color_opacity=”1″ column_shadow=”none” column_border_radius=”none” column_link_target=”_self” gradient_direction=”left_to_right” overlay_strength=”0.3″ width=”1\/1″ tablet_width_inherit=”default”… Seguir Leyendo La evaluaci\u00f3n ambiental estrat\u00e9gica no es un mero \u201cflorero\u201d en el procedimiento de aprobaci\u00f3n de los planes de urbanismo. La posibilidad de limitar el alcance de la nulidad del plan por razones medioambientales<\/span><\/a><\/p>\n","protected":false},"author":22,"featured_media":16832,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_exactmetrics_skip_tracking":false,"_exactmetrics_sitenote_active":false,"_exactmetrics_sitenote_note":"","_exactmetrics_sitenote_category":0,"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[157],"tags":[],"class_list":["post-9754","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","category-blog"],"jetpack_featured_media_url":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-content\/uploads\/2024\/02\/blog.jpg","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9754","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/users\/22"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9754"}],"version-history":[{"count":3,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9754\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":16897,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9754\/revisions\/16897"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/media\/16832"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9754"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9754"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.idluam.org\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9754"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}