Viernes, Enero 17, 2020

REPOSITORIO

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

  • STC 93/2015: Límites a los decretos-leyes, derecho de propiedad y competencias sobre condiciones básicas de igualdad, legislación civil y ordenación general de la economía: Nulidad de los preceptos legales que definen el contenido esencial del derecho de propiedad y regulan la expropiación de viviendas deshabitadas, interpretación conforme del precepto que establece la definición de viviendas deshabitadas. Votos particulares.
  • STC 92/2015: Autonomía local, ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente: extinción parcial del conflicto en defensa de la autonomía local, constitucionalidad de los preceptos legales cuyas determinaciones urbanísticas y de ordenación territorial se imponen a los instrumentos de planeamiento local (STC 57/2015).

 

En la Sentencia 93/2015, de 14 de mayo de 2015 (BOE núm. 146, de 19 de junio de 2015), el Pleno del Tribunal Constitucional resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el art. 1, por el que se da nueva redacción a los arts. 1.3, 25 y 53.1 a) de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, y la disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda.

La Sentencia versa sobre distintas cuestiones como son los límites a los decretos-leyes por razón del principio democrático (arts. 1.1 CE),  exigibles también a las instituciones autonómicas ex art. 86.1 CE; sobre el derecho de propiedad; y las competencias sobre condiciones básicas de igualdad, legislación civil y ordenación general de la economía. Antes de adentrarse en la argumentación de la Sentencia, de apuntarse que el Tribunal declara la nulidad de los preceptos legales que definen el contenido esencial del derecho de propiedad y regulan la expropiación de viviendas deshabitadas; y procede a una interpretación conforme del precepto que establece la definición de viviendas deshabitadas.

Uno de los motivos de impugnación –que ha sido acogido por el TC- se dirige principalmente contra el art. 1.3 de la Ley autonómica 1/2010, en la redacción que le da el art. 1 del Decreto-ley impugnado, que es la siguiente: “3. Forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, así como mantener, conservar y rehabilitar la vivienda con los límites y condiciones que así establezca el planeamiento y la legislación urbanística.” Este precepto legal, impone al propietario de una vivienda “el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico”. El derecho constitucional afectado es, por tanto, el de propiedad privada (art. 33 CE). La previsión contenida en el precepto impugnado, más que delimitar un concreto sistema urbanístico o una determinada política de vivienda, se dirige a precisar el haz de facultades que integra este tipo de derecho de propiedad privada y, al mismo tiempo, a definir la función social del mismo, que son los dos elementos básicos que conforman el derecho de propiedad. En cuanto a lo primero, el artículo 1.3, en lugar de ceñirse a precisar los usos posibles de las edificaciones según el lugar en que se ubiquen dentro de la ciudad o a disciplinar el sector de la vivienda, se endereza a establecer que el único uso posible de un determinado tipo de bienes debe realizarse de un modo efectivo, con la influencia consecutiva que esa imposición tiene también sobre el poder de disposición, dado que se reducirá notablemente el mercado de compradores y cambiarán las condiciones en que éstos estarán dispuestos a adquirir el bien. Respecto a lo segundo, al deber impuesto en el artículo 1.3 subyace una cierta definición de la función social de la propiedad de esta clase de bienes, como se desprende de la exposición de motivos donde se lee que “siendo … finalidad propia de la vivienda la de propiciar la posibilidad de dar cumplimiento al derecho a disponer de un techo … su desocupación representa el mayor exponente del incumplimiento de la finalidad del bien y por tanto de su función social”. Se trata, en conclusión, y a diferencia de las SSTC 111/1983 y 329/2005, de una regulación directa y con vocación de generalidad de las vertientes individual e institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda, y no de la disciplina de un sector material en el que dicho derecho constitucional pueda incidir.  

Por todo lo razonado, el Tribunal concluye que el artículo 1.3 concurre a establecer el régimen general del derecho de propiedad de la vivienda y dentro de él uno de sus elementos esenciales, lo que, por implicar “afectación” del mismo en el sentido que a este concepto le atribuye la doctrina constitucional, está vedado a esta modalidad de disposición con fuerza de ley. El precepto impugnado disciplina un espacio normativo vedado al decreto-ley y reservado a la ley formal, por lo que es inconstitucional y nulo por contravenir uno de los límites materiales del decreto-ley, que deriva del principio democrático que el apartados 1 del art. 1 CE impone a todas las instituciones del Estado en su conjunto y se refleja en el art. 86.1 CE como requerimiento mínimo. Por la conexión con este artículo el Tribunal declara inconstitucional también el art. 53.1 a) de la Ley autonómica 1/2010, en la redacción que le da el art. 1 del Decreto-ley impugnado. El art. 53.1 a), al tipificar como infracción muy grave el “no dar efectiva habitación a la vivienda” en los casos que prevé, solo adquiere sentido a partir del deber del propietario de la vivienda de destinarla de un modo efectivo a habitación regulado en el artículo 1.3, de modo que la vulneración de los límites materiales del Decreto-ley que se ha apreciado en relación a éste es igualmente predicable de dicho art. 53.1 a), por lo que también se declara inconstitucional y nulo.

En cuanto al artículo 25 de la norma autonómica, el Tribunal sostiene que no hace otra cosa que definir el concepto de vivienda deshabitada por referencia al dato fáctico de que no haya estado dedicada efectivamente a uso habitacional durante un cierto plazo. Esta categoría no tiene más transcendencia que convertir a tales viviendas en destinatarias de las políticas de fomento que se regulan en los artículos 42 y ss. de la misma norma autonómica. En este contexto la definición que el artículo 25 contiene de vivienda deshabitada es instrumental de esa actividad de fomento en materia de vivienda y, por tanto, en lugar de contener una regulación directa y con vocación de generalidad del derecho de propiedad proyectado sobre viviendas, se incardina claramente en la conformación de una política de vivienda al señalar: “se considera vivienda toda edificación que, por su estado de ejecución, cuente con las autorizaciones legales para su efectiva ocupación o que se encuentre en situación de que se soliciten las mismas y que, conforme al planeamiento urbanístico de aplicación, tenga como uso pormenorizado el residencial o tenga autorizado el uso residencial mediante la correspondiente licencia urbanística de cambio de uso, en suelo clasificado como urbano o urbanizable. Lo anterior se entenderá sin perjuicio del deber de solicitar dichas autorizaciones”. Así interpretado, los apartados del artículo 25 –exceptuando el 5 y el 6- no regulan el derecho de propiedad de la vivienda sino la actividad de fomento orientada al objetivo, establecido por el legislador autonómico en virtud de su competencia en materia de vivienda (art. 56 EAAnd), consistente en que las viviendas ubicadas en Andalucía se destinen efectivamente al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico. No obstante, dado que los apartados 5 y 6 del artículo 25 contienen normas referidas directamente a complementar lo dispuesto en el artículo 53.1 a), dichos apartados siguen la misma suerte que este último precepto y, por ello, se declaran inconstitucionales y nulos (FJ 13).

Finalmente, el Abogado del Estado sostiene que los arts. 1.3, 25 y 53.1 a) de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, en la redacción dada en virtud del Decreto-ley 6/2013, y la disposición adicional segunda de este Decreto-ley son inconstitucionales por invadir la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE. Habiendo declarado el Tribunal inconstitucionales, según lo anteriormente indicado, los preceptos mencionados, aquí se centra en la disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013. Según el Tribunal, este precepto contiene una regulación obligatoria al declarar el interés social a efectos expropiatorios de la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social, por lo que entra a analizar si es inconstitucional por desconocer la competencia exclusiva estatal ex art. 149.1.13 CE. Más en concreto el Tribunal examina si la disposición recurrida, dictada en ejercicio de la competencia autonómica en materia de vivienda (art. 56 EAAnd), interfiere en el modo en que el Estado ha ejercido su competencia en materia de bases de la planificación general de la economía, lo que en última instancia supondría un menoscabo del ámbito competencial reservado al Estado.

El Estado, ex art. 149.1.13 CE, ha dictado una normativa en la que, incidiendo de un modo limitado en el sistema de ejecución hipotecaria, atiende a la situación de quienes, por habitar viviendas constituidas como colateral de un préstamo que ha quedado impagado, están en riesgo de perder su vivienda. Adoptó al efecto el Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, que luego se ha convertido, en virtud de la tramitación parlamentaria como proyecto de ley, en Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, modificada parcialmente por el art. 3 del Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social. Como una de estas medidas, el art. 1, en la redacción que le da el Real Decreto-ley 1/2015, prevé que “hasta transcurridos cuatro años desde la entrada en vigor de esta Ley, no procederá el lanzamiento cuando en un proceso judicial o extrajudicial de ejecución hipotecaria se hubiera adjudicado al acreedor, o a persona que actúe por su cuenta, la vivienda habitual de personas que se encuentren en los supuestos de especial vulnerabilidad y en las circunstancias económicas previstas en este artículo”. Una segunda acción orientada a este objetivo se halla en la disposición adicional primera, que encomienda al Gobierno “que promueva con el sector financiero la constitución de un fondo social de viviendas propiedad de las entidades de crédito, destinadas a ofrecer cobertura a aquellas personas que hayan sido desalojadas de su vivienda habitual por el impago de un préstamo hipotecario cuando concurran las circunstancias previstas en el art. 1 de esta Ley. Estas previsiones tienen, según el Tribunal, una conexión relevante con el objetivo de normalizar los mercados hipotecarios y con ello asentar el funcionamiento el sistema financiero. La primera de ellas porque, aunque prevé una cierta ineficacia del procedimiento de ejecución hipotecaria, lo hace a través de un mecanismo ordenado, que se caracteriza por su limitación en el orden temporal y en la delimitación de sus ámbitos objetivo y subjetivo.

En efecto, el Tribunal reconoce que, abstractamente considerada, la suspensión por un plazo de varios años del lanzamiento cuando en un proceso judicial o extrajudicial de ejecución hipotecaria se hubiera adjudicado al acreedor la vivienda habitual de una persona es una medida que tiene entidad suficiente para influir en el funcionamiento de los mercados hipotecarios, especialmente en un tiempo como el presente en que se han visto desestabilizados por la pérdida generalizada del valor del colateral que opera como garantía del préstamo. En consecuencia, sin que ello suponga prejuzgar nada sobre el mayor o menor acierto de la decisión estatal, que delimitar los supuestos objetivo, subjetivo y temporal de esa suspensión del lanzamiento es una medida que presenta una estrecha conexión con el objetivo de normalizar los mercados hipotecarios. La segunda de las previsiones indicadas también presenta una conexión estrecha con ese objetivo porque, complementando la anterior, se ocupa de las situaciones de vulnerabilidad a que ésta no alcanza y lo hace mediante una acción que, por ser de impulso o estímulo, es mucho menos incisiva en la operatividad de los mercados hipotecarios.

En conclusión, el Estado define con esta doble medida la extensión de la intervención pública de protección de personas en situación de vulnerabilidad que considera compatible con el adecuado funcionamiento del mercado hipotecario y, a la vez, para evitar que el equilibrio que juzga oportuno se quiebre, impide que las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias propias adopten disposiciones que, con este mismo propósito de tutela, afecten de un modo más intenso a dicho mercado. Las indicadas acciones estatales no agotan la competencia autonómica en materia de vivienda, que sigue intacta en gran medida porque puede ser ejercida a través de todo tipo de regulaciones que estén desligadas del mercado hipotecario, como ocurre, dentro del mismo Decreto-ley recurrido, con los instrumentos de fomento previstos en el capítulo III del título VI. Las medidas estatales mencionadas, al cumplir todas las exigencias de la doctrina constitucional relevante, constituyen según el Pleno un correcto ejercicio de la competencia estatal en materia de bases de la planificación económica (art. 149.1.13 CE) (FJ 17).

Ahora bien, la disposición adicional segunda del Decreto-ley andaluz 6/2013 aborda la misma situación de necesidad que la normativa estatal reseñada, pero lo hace mediante una regulación que, lejos de consistir en una mera modificación o corrección de técnica jurídica respecto de la solución arbitrada por ésta, responde a un principio incompatible. El Tribunal entiende que la norma autonómica impugnada constituye un obstáculo significativo para la eficacia de la medida de política económica que el Estado disciplina en la Ley 1/2013 y, por tanto, declara que el legislador andaluz ha ejercitado la competencia que le incumbe en materia de vivienda de un modo que menoscaba la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE.

Por todo el anterior, el Tribunal en el Fallo de la Sentencia decide:

1º Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 4286-2013 y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del primer inciso del art. 1.3 “forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico”, de los apartados 5 y 6 del art. 25 y del art. 53.1 a) de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, en la redacción aprobada por el art. 1 del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda; así como la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional segunda de dicho Decreto-ley 6/2013.

2º Declarar que el resto del art. 25 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, en la redacción dada por el art. 1 del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, es conforme con la Constitución, siempre que se interprete como instrumento de la política autonómica de fomento de la vivienda en alquiler en los términos establecidos en los fundamentos jurídicos 13, 14 y 15 de esta resolución.

Texto completo.

  

En la Sentencia 92/2015, de 14 de mayo de 2015 (BOE núm. 146, de 19 de junio de 2015), el Pleno del Tribunal Constitucional resuelve un conflicto en defensa de la autonomía local. El presente conflicto coincide en su objeto con el recurso de inconstitucionalidad núm. 7826-2004 resuelto en la STC 57/2015. El recurso tiene como objeto la anulación total de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral, y, subsidiariamente, de algunos de sus preceptos. Para su resolución el Tribunal tiene en cuenta y reitera su doctrina en lo que proceda de la STC 57/2015, de 18 de marzo.

Los once municipios que controvierten la totalidad de la Ley del plan de ordenación del litoral que esta habría vulnerado la autonomía que tienen constitucionalmente reconocida porque en la fase pre-parlamentaria de elaboración del texto legal únicamente medió un trámite de audiencia a los municipios afectados, siendo así que ese trámite debiera haberse repetido tras la introducción en el texto del anteproyecto de ley de algunas modificaciones sustanciales. El Tribunal no acoge este motivo y no considera que debería haberse reiterado el trámite de consulta a los municipios afectados. Citando el dictamen de 3 de febrero de 20005(sic) del Consejo de Estado, el Tribunal asume la siguiente tesis: ‘en relación con la pretendida inconstitucionalidad de la Ley 2/2004 derivada de la tramitación administrativa del correspondiente proyecto de Ley, en concreto por la falta de reiteración de la audiencia a los Municipios, se advierte que tal pretensión se fundamenta en la traslación mutatis mutandis del principio de participación ciudadana en el planeamiento administrativo a la tramitación y aprobación de leyes autonómicas. Tal traslación es errónea ya que la necesidad de reiterar el trámite de información pública deriva del principio de la participación ciudadana en la elaboración del planeamiento para dotar a éste de la necesaria legitimación democrática y ésta no puede considerarse ausente cuando, como aquí ocurre, el producto normativo es fruto de la voluntad del Parlamento autonómico.’ [comillas internas suprimidas]” (STC 57/2015, de 18 de marzo FJ 6) (FJ 5).

En cuanto a los demás motivos impugnatorios, el Tribunal igual que en su STC 57/2015 avala la constitucionalidad de los preceptos legales autonómicos cuyas determinaciones urbanísticas y de ordenación territorial se imponen a los instrumentos de planeamiento local por la concurrencia de intereses supramunicipales suficientes en cada caso, y así desestima el recurso por unanimidad.

Texto completo.

 

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