Estrategias políticas de identificación de las competencias municipales propias

 Por Francisco Velasco Caballero

Como es sabido, la nueva Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, establece un régimen de prelación de actividades para los municipios. De tal manera que los municipios deben ejercer, antes de nada, actividades que resultan de competencias propias. Las demás actividades, que para la LRSAL son “impropias” o “distintas de las propias” se pueden ejercer en dos regímenes distintos: o bien por delegación (art. 27 LBRL) o bien previa autorización supramunicipal, por medio de dos informes vinculantes, uno de sostenibilidad financiera y otro de “no duplicidad” de actividades.

A partir de aquí, la clave del nuevo sistema está en determinar qué competencias municipales son propias y cuales “distintas de las propias”. En este punto sorprende la senda marcada por la FEMP y expresada también por algunos grandes ayuntamientos, como el de Zaragoza (véase el informe general de este ayuntamiento en www.idluam.es). Según esta línea interpretativa, sólo son propias las competencias municipales referidas a las materias enunciadas en el art. 25.2 LBRL. Las demás competencias son “distintas de las propias”. Así, el informe del Ayuntamiento de Zaragoza incluye en la lista de actividades impropias una importante parte de la actual realidad municipal (vivienda, consumo, escuelas taller…). Esta línea interpretativa tiene un claro sentido financiero: se pretende que para todas aquellas actividades “impropias” la correspondiente Comunidad Autónoma suscriba un convenio de delegación con los ayuntamientos, convenio en el que, conforme al art. 27 LBRL, necesariamente ha de contenerse la financiación plena de la actividad. De esta manera, los ayuntamientos mantendrían las actividades “impropias” actuales, sólo que ahora en régimen de delegación y con nueva financiación autonómica. Varios son los comentarios que merece esta estrategia municipal:

1. En primer, y en términos de estrategia política, es más que dudoso que el planteamiento descrito de frutos. Se parte de la premisa implícita de que las comunidades autónomas tienen recursos económicos disponibles para mantener las actuales actividades impropias municipales, y que su voluntad política será, precisamente, mantener esas actividades en régimen de delegación. Pero la realidad tiende a desmentir esta premisa. En primer lugar, es conocido que el déficit financiero está hoy, notoriamente, en las comunidades autónomas, todas ellas dependientes de créditos extraordinarios del Estado. Y en segundo lugar, no hay indicios, ni empíricos ni racionales, que permitan afirmar que las comunidades autónomas financiarán plenamente, mediante convenios de delegación, el grueso de las actividades municipales “impropias”. Es posible que, de forma selectiva, la Comunidad Autónoma opte por asumir alguna de las tareas que los ayuntamientos consideran como “impropias”. Pero, ni es probable que la Comunidad Autónoma reconozca como propio (y delegable) todo lo que los ayuntamientos consideran como “impropio” ni, en el caso de reconocer algo como propio, tampoco está claro que deleguen su gestión al ayuntamiento. Bien puede pasar que la Comunidad Autónoma opte por quedarse al margen de la estrategia de desapoderamiento funcional de los ayuntamientos y, simplemente, no mantener con recursos propios lo que los ayuntamientos consideran como actividades “impropias”. En tal caso, aquellos servicios o actividades “impropios” simplemente se extinguirán. O, lo que es peor, los seguirán ejerciendo los ayuntamientos, pero ahora ya bajo el régimen de autorización previa del art. 7.4 LBRL (pues los propios ayuntamientos nos han hecho saber que una gran parte de sus servicios carecen de amparo en una competencia “propia”). El resultado de la estrategia de la FEMP, claramente encaminada a la consecución de recursos económicos en el corto plazo, puede ser, entonces, que los ayuntamientos se queden con todo lo que tienen, pero ahora bajo el control autonómico mediante los informes vinculantes del art. 7.4 LBRL. Y si esto es así, o por lo menos hay un riesgo real de que sea así, lo prudente es redefinir la estrategia. En otro caso, el daño para la autonomía municipal será irreparable.

2. En segundo lugar, y también en clave político-financiera, hay que plantearse la corrección de la aparente estrategia de la FEMP en relación con una futura –ya anunciada- reforma de la legislación de financiación autonómica y local. Si ahora los municipios insisten en que buena parte de las tareas que ejercen no son propias, ¿por qué razón van a mejorar su financiación estructural? Más bien, dado que en la actualidad la mayoría de los ayuntamientos no tienen déficit, la respuesta será que la financiación local (con cargo a transferencias estatales) es excedente para la financiación de sus competencias propias (precisamente porque sirve para financiar lo propio y lo que los propios ayuntamientos consideran como “impropio” o ajeno). En clave de negociación financiera, la postura estatal puede ser bien sencilla de enunciar: no es necesaria más financiación, basta con eliminar aquello que los propios ayuntamientos consideran “impropio”.  La mejora financiera debería ir, entonces, a las comunidades autónomas (que podrán dedicar sus recursos –o no- a la financiación de convenios de delegación con los ayuntamientos). Si esta hipótesis se considera racional, o al menos posible, sería conveniente una nueva reorientación estratégica en la FEMP.

3. En tercer lugar, en la FEMP no parece haberse valorado el posible significado real de las delegaciones. En la realidad local española contamos con muy escasas delegaciones reales. Pero no por ello hay que olvidar que en la delegación desparece toda autonomía política del delegado. La competencia se ejerce bajo los criterios de oportunidad del delegante. Al delegado le corresponde, sin duda, la autoorganización de los servicios, pero poco más. Dicho esto, una hipotética generalización de las delegaciones autonómicas puede transformar la Administración local en organización instrumental o indirecta de prestación de servicios autonómicos, bajo opciones políticas y técnicas de la comunidad autónoma. Con esto se sirve poco al modelo de autonomía local establecido en la Constitución. Y, desde luego, dado que la competencia delegada ya no precisa de opciones políticas propiamente locales (porque estas se toman en la Administración delegante) será conveniente racionalizar el número de cargos electos y de confianza en los ayuntamientos. Simplemente porque donde no hay decisión política (y no la hay en los servicios delegados) sólo hacen falta técnicos de gestión y no cargos políticos (electos o eventuales).

4. Dejando ahora a un lado las objeciones de carácter político y financiero, en términos estrictamente jurídicos la orientación de la FEMP (y muy explícitamente, del Ayuntamiento de Zaragoza) no es sostenible. Equiparar competencias propias con materias competenciales del art. 25.2 LBRL significa, de entrada, que las competencias atribuidas a los municipios por las comunidades autónomas, cuando no se correspondan con una materia enunciada en el art. 25.2 LBRL, son “impropias”. Esta interpretación ni es compatible con el resto de la LBRL, ni es constitucionalmente sostenible.

a) En primer lugar, basta con acudir a la nueva Disposición adicional 8ª de la Ley de Haciendas Locales, según la nueva redacción que le da la LRSAL, para ver que puede haber competencias propias fuera del listado del art. 25.2 LBRL. La mencionada DA 8ª LHL se refiere sólo al País Vasco, y en ella se dice expresamente que el País Vasco podrá seguir atribuyendo competencias propias a sus entidades locales, y que lo hará con el régimen que establecen los apartados 3, 4 y 5 del mismo art. 25 LBRL. Nótese que no se menciona ahí la sujeción al apartado 2 del art. 25 LBRL, con lo que claramente se indica que el País Vasco puede atribuir competencias propias a sus municipios en cualquiera de sus materias competenciales, guarden relación o no con las materias relacionadas en el art. 25.2 LBRL. Se podría contestar, claro es, que la DAª LHL se  refiere sólo al País Vasco, no al conjunto de los ayuntamientos españoles. Pero entonces la pregunta sería por qué. Ni de lejos se puede considerar que el régimen competencial de los municipios vascos es, en su conjunto, una peculiaridad foral del País Vasco, amparada por la DA 1ª de la Constitución. Y entonces, habría que preguntarse por qué el control de mercados en el municipio de Vic (Cataluña) es una actividad municipal “impropia” y en el municipio de Barakaldo es una actividad “propia”. Seguir por esta vía no sólo produce resultados ilógicos sino que, además, agrava los términos de un debate ya latente y con altos riesgos político-constitucionales: por qué la Constitución ampara (o se dice que ampara) todo tipo de excepciones y singularidades para algunas comunidades autónomas y  niega toda singularidad para otras comunidades autónomas con innegable identidad política diferenciada. Y no se diga que la clave está en la existencia de “derechos históricos”, porque tanta importancia constitucional puede tener la existencia histórica de identidad política (foralidad) como la existencia contemporánea de esa identidad. Hace falta otro tipo de respuestas.

b) En segundo lugar, interpretar que una Comunidad Autónoma, en sus materias competenciales, no puede atribuir competencias propias a sus ayuntamientos (fuera de la lista del art. 25.2 LBRL) es, simplemente, contraria al sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Las competencias autonómicas son de igual condición constitucional que las competencias estatales. Las competencias autonómicas pueden ser más o menos amplias o estrechas, pueden ser exclusivas o sólo de desarrollo. Pero no son un género distinto respecto de las competencias estatales. Y por lo mismo, nada en la Constitución permite al Estado degradar las competencias autonómicas, tachando de “impropias” las competencias municipales que atribuyan las Comunidades Autónomas fuera del listado del art. 25.2 LBRL.

c) Y ya por último, tal y como el profesor Zafra se ha esforzado en argumentar (a mi juicio, con éxito), prohibir a las Comunidades Autónomas la atribución de competencias “propias” a los municipios, fuera del listado del art. 25.2 LBRL, no sería una verdadera regulación básica estatal. Su sentido sería más bien el de una prohibición armonizadora a las comunidades autónomas. Esto es, no pretende tanto establecer una base de régimen local como impedir a las comunidades autónomas una posible forma de ejercicio de sus competencias. En tal sentido, estaríamos ante norma de armonización, de las previstas en el art. 150.3 CE, en cuyo ejercicio rigen los importantes límites señalados en la STC 76/1983, sobre la LOAPA.

Por todo lo dicho considero recomendable un cambio de rumbo en la estrategia municipal sobre la identificación de las “competencias propias”. Son los propios municipios los que han de defender su relevancia institucional, política y social. Y llevar esa relevancia real a una mejora estructural de su financiación. Por atajos sólo se llega a la degradación progresiva de la autonomía local y, a la postre, a la irrelevancia política e institucional de las entidades locales.