Los Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS): un instrumento de planificación importante y de larga tradición
I. Introducción
Los PMUS son un instrumento planificador para fomentar los cambios necesarios en la movilidad urbana con criterios de sostenibilidad [1]. Anteriormente se le daba preferencia a la fluidez y capacidad de estacionamiento de los vehículos motorizados: La “planificación tradicional” se centraba en el tráfico (individual motorizado) como único modo de transporte y prácticamente no consideraba otras formas de desplazamiento [2]. Con los PMUS hubo un “cambio de rumbo” [3]. Tienen un enfoque estratégico e integrado para abordar con eficacia las complejidades del transporte urbano, centrándose en las personas y persiguiendo como objetivos principales la accesibilidad y calidad de vida [4]. Este artículo resume la evolución de los PMUS en España y aclara por qué fueron – y siguen siendo – un instrumento relevante para mejorar la movilidad urbana hacia un futuro más sostenible.
II. Historia
- Los incentivos del IDAE
Los PMUS nos llevan acompañando bastante tiempo. Sus orígenes nos llevan a los principios del siglo XXI [5]. La “oleada” de los PMUS empezó en 2005. En este instante, se desarrollaron varios planes con el fin de mejorar la movilidad urbana para hacerla más sostenible, la mayoría de ellos en la Comunidad de Madrid [6]. La elaboración fue incentivada por el IDAE, el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, que está adscrito al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico [7]. El IDAE inició una fase de “proyectos piloto” para poner en marcha PMUS y ofreció, para este fin, apoyo técnico y financiero [8]. Brevemente se dio cuenta de que la improvisada implantación de los PMUS vino con diversos retos [9]. Son un instrumento complejo que necesitan, para funcionar bien, unas claras directrices metodológicas. Debido a esto, el IDAE publicó una Guía práctica en el año 2006 para la elaboración e implantación de PMUS [10]. A partir de este momento, los PMUS siguieron las orientaciones de la Guia práctica [11], por lo que fueron elaborados e implementados de forma sistemática y estructurada.
Al mismo tiempo, el IDAE firmó diversos convenios con Comunidades Autónomas para adjudicar subvenciones si se desarrollaban PMUS [12]. Este paso fomentó de nuevo su desarrollo, ofreciendo el IDAE simultáneamente asesoramiento técnico, formación y divulgación donde fuera necesario [13]. De este modo, hasta que dio comienzo la crisis económica en el año 2008, más de 100 PMUS fueron elaboras e implementados en territorio nacional [14].
- Los PMUS pasa de ser semiobligatorios a nivel nacional…
Debido a la delicada situación financiera y unos presupuestos reducidos, el IDAE tuvo que reducir sus subvenciones a partir del 2009. Este periodo, que se prolongó hasta 2013, se caracteriza por un descenso de PMUS elaborados, culminando en que el IDAE finalmente abandonó del todo esta “línea de trabajo” [15]. Condenados a la muerte, los PMUS resurgieron notablemente en el año 2014. Es cuando se impuso la Ley 2/2011 de 4 de marzo de Economía Sostenible [16] (LES). Aparte de especificar a nivel nacional el concepto de los PMUS (artículo 101 LES), la ley condiciona a partir del 01.01.2014 la concesión de cualquier ayuda o subvención a las Administraciones autonómicas o Entidades locales incluida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y destinada al transporte público urbano o metropolitano a que la entidad beneficiaria disponga del correspondiente Plan de Movilidad Sostenible que esté coherente con la Estrategia Española de Movilidad Sostenible [17]. Esto llevó a acabo que en 2014 se introdujeron 55 PMUS para, al mismo tiempo, poder acogerse a las ayudas para el transporte público.
- … a ser finalmente obligatorios a nivel nacional y europeo
La relevancia de los PMUS ha resurgido en la actualidad. Por un lado, debido a la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética [18] (LCCTE). EL artículo 14.3 LCCTE obliga a determinados municipios, en especial aquellos que tengan como mínimo 50.000 habitantes, y territorios insulares a adoptar antes de 2023 PMUS que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad. Estos planes deben de incluir, al menos, una serie de medidas que se encuentra concretizadas en el artículo 14.3 a) – i) LCCTE, entre las que se encuentra el establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023. De este modo, se fomentó la incorporación de PMUS en unos 150 municipios [19] y, incluido en estos, las zonas de bajas emisiones [20].
Por otro lado, la relevancia de los PMUS se promulgó por la Unión Europea (UE). La UE lleva mucho tiempo apostando por el instrumento de los PMUS [21]. Por ahora, a nivel europeo, su incorporación por los Estados miembros fue aspirada, pero no obligatoria. El status quo cambió el año pasado, en 2024, cuando se aprobó el reglamento (UE) 2024/1679 que afecta a la Red Transeuropea de Transporte (RTE-T). El artículo 41.1.a).i). del reglamento (UE) 2024/1679 prevé que, a más tardar el 31 de diciembre de 2027, los Estados miembros velarán por la adopción y seguimiento de un PMUS para cada nodo urbano que incluya, entre otras cosas, una serie de medidas “para integrar los diferentes modos de transporte y transitar a una movilidad sostenible, promover una movilidad eficiente sin emisiones y de bajas emisiones, incluida la logística urbana, reducir la contaminación atmosférica y acústica y, cuando proceda, evaluar la accesibilidad del transporte para los usuario”. El término del nodo urbano se encuentra definido en el artículo 3.6). del mismo reglamento y se refiere, en otras palabras, a ciudades, en las que las vías de transporte de la red transeuropea están conectadas entre sí o con la infraestructura de transporte local y regional a través de estaciones centrales de tren, puertos, terminales de mercancías multimodales y aeropuertos. Desde un cambio de criterio, un nodo urbano es básicamente una ciudad que tiene, como mínimo, 100.000 habitantes [22]. La lista de las ciudades españolas que están cualificadas como nodos urbanos se encuentra en el anexo II del reglamento (UE) 2024/1679.
III. Conclusión
Resumiendo, podemos concluir que los PMUS son un instrumento que llevan varios años presente en nuestra sociedad. Pasando el tiempo, la relevancia no ha dejado de crecer. Al contrario, podríamos hasta decir que los PMUS están teniendo sus “años de gloria”. Entre la LCCTE y el nuevo reglamento que afecta la RTE-T, su relevancia no sólo se limita al territorio español, sino se extiende a toda la UE. Quedará por ver si tendrán la suficiente eficacia, real y legal, como para reducir el transporte individual motorizado y alcanzar un cambio de rumbo en la movilidad urbana hacia una forma de desplazamiento más sostenible. De todos modos, es un paso importante en la dirección correcta y tiene, por ende, el potencial de mejorar la calidad de vida en los ámbitos urbanos.
Vincent-Carlos Barduhn
Doctorando y asistente científico en el Centro de Investigación en Derecho Ambiental Europeo del Prof. Dr. Claudio Franzius (Universidad de Bremen, Alemania) y parte de “KomUR”, una red de competencias del derecho ambiental financiada por el Ministerio Federal Alemán de Educación e Investigación.
Investigador Visitante en el Instituto de Derecho y Gobierno Local.
Referencias
[1]Vega Pindado, Los planes de movilidad urbana sostenible, p. 5.
[2] EP-SUMP, Directrices PMUS, 2°a edición, p. 10; Vega Pindado, Los planes de movilidad urbana sostenible, p. 5.
[3] „Paradigmenwechsel“ en alemán, como por ejemplo se denomina en BBSR, Konzepte für den Stadtverkehr der Zukunft, S. 16.
[4] EP-SUMP, Directrices PMUS, 2°a edición, p. 10.
[5] Aunque ya hubo primeras experiencias respecto a la planificación integral de la movilidad durante los años noventa del siglo XX, véase Vega Pindado, AGUC 2016, 351 (355).
[6] Vega Pindado, AGUC 2016, 351 (358); Vega Pindado, Los PMUS – Balance desde la perspectiva ecológica, S. 17.
[7] Véase https://www.idae.es/.
[8] Vega Pindado, Los PMUS – Balance desde la perspectiva ecológica, S. 17.
[9] Cf. Vega Pindado, Los PMUS – Balance desde la perspectiva ecológica, S. 17: “Los tres primeros proyectos piloto improvisaron sus métodos de trabajo”.
[10] La guía se puede encontrar en https://www.idae.es/publicaciones/pmus-guia-practica-para-la-elaboracion-e-implantacion-de-planes-de-movilidad-urbana.
[11] Vega Pindado, Los PMUS – Balance desde la perspectiva ecológica, S. 17.
[12] Vega Pindado, Los PMUS – Balance desde la perspectiva ecológica, S. 18; Vega Pindado, AGUC 2016, 351 (359).
[13] Vega Pindado, AGUC 2016, 351 (359).
[14] Véase la imagen en Vega Pindado, Los PMUS – Balance desde la perspectiva ecológica, S. 17; Vega Pindado, AGUC 2016, 351 (358).
[15] Vega Pindado, Los PMUS en España, S. 66; Vega Pindado, Los PMUS – Balance desde la perspectiva ecológica, S. 18.
[16] Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (BOE-A-2011-4117).
[17] La entrada en vigor definitiva fue pospuesta al 1.07.2014, Vega Pindado, AGUC 2016, 351 (359).
[18] Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (BOE-A-2021-8447).
[19] https://www.elconfidencial.com/motor/2023-01-13/149-ciudades-pondran-en-marcha-zonas-zbe-2023_3557064/.
[20] Véase el mapa del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en que se pueden ver todas zonas de bajas emisiones de los correspondientes municipios y territorios insulares obligados: https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/movilidad/zonas_de_bajas_emisiones_en_espana.html.
[21] Véase, por ejemplo, el comunicado de la Comisión Europea COM(2009), 490 final, que contiene un Plan de Acción de Movilidad Urbana y, como medida n°1, „Acelerar la generalización de planes de movilidad urbana sostenible“, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0490:FIN:ES:HTML.
[22] Europabüro FRM, TEN-V Hinweispapier, S. 2, abrufbar unter: https://www.europabuero-frm.de/media/custom/2674_520_1.PDF?1721987545.