La Directiva (UE) 2018/851, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, supuso el nuevo marco jurídico para la gestión de los residuos urbanos en toda la Unión, procurando buscar un sistema sostenible con el medio ambiente basado en la economía circular y la jerarquización y valorización de los residuos, es decir, que estos no tengan un solo uso.
En particular, su art. 14 consagra en este ámbito el principio “quien contamina, paga” –recogido en el art. 191.2 TFUE– al indicar que, de acuerdo con este principio, «los costes relativos a la gestión de los residuos, incluidos los costes correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, correrán a cargo del productor inicial de residuos, del poseedor actual o del anterior poseedor de residuos». Asimismo, en el Anexo IV Bis se enumera una lista no exhaustiva de instrumentos económicos para financiar la recogida de residuos, unos de naturaleza tributaria, otros de naturaleza no tributaria y algunos como medida de apoyo (campañas de concienciación, apoyo a la investigación, etc.). Entre ellos, se encuentran los sistemas de pago por generación de residuos (pay-as-you-throw por su denominación en lengua inglesa), que se articulan a través de la imposición de un pago o contraprestación a quienes produzcan residuos (empresarios o ciudadanos) según la cantidad real generada y con mecanismos de incentivación para la separación en origen de estos y, con ello, la facilitación del reciclaje.
Ante esta normativa, el Estado español ha transpuesto la Directiva a través de la aprobación de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. En su exposición de motivos recoge los principios de la Directiva UE e indica que, para la aplicación del principio de jerarquía de residuos y del pago por generación, se incluye –por primera vez en España– la imposición obligatoria a las entidades locales de crear una tasa o una prestación patrimonial de carácter público no tributaria (PPPNT) para la financiación de los sistemas de recogida urbana de residuos sólidos. Así, en el art. 11.3 de la Ley 7/2022 se establece la obligatoriedad para las entidades locales de imponer esta tasa o PPPNT en un plazo máximo de tres años desde la entrada en vigor de la Ley. Añade, además, que debe ser «específica, diferenciada y no deficitaria» y tender al pago por generación. Para ello, establece criterios que pueden seguir las entidades locales, como sistemas que incentiven la separación de residuos en el domicilio, reducciones en la cuota por compostaje doméstico o para familias en riesgo de exclusión social, etc.; pero no deja de ser una lista ejemplificativa, dejando autonomía a las entidades locales para la configuración de la tasa o PPPNT, en virtud de la garantía constitucional de autonomía local.
En cualquier caso, se puede concluir fácilmente que la ley española obliga a cubrir los costes del servicio de recogida de residuos a través de un instrumento financiero específico, no pudiendo ser sufragados mediante tributos generales u otros ya existentes. Ante esta situación, no han sido pocas las voces que han alertado de que la UE no impone obligatoriamente la financiación de este servicio mediante la imposición de una tasa obligatoria.
Por un lado, el Gobierno de España sostiene que la imposición de la tasa es exigencia de la Directiva UE. A favor de este argumento se puede aducir que, para la consecución del objetivo de pago por generación, de manera que se cumpla el principio “quien contamina, paga”, la tasa se presenta como único instrumento efectivo para la financiación completa de los servicios públicos de recogida de basuras. Cierto es que, para la jerarquización y valorización, por su naturaleza y por los sujetos sobre los que recae (principalmente, empresarios y profesionales), sí que podría acudirse a otras vías: obligación de reciclado (con subsiguientes inspecciones y sanciones por incumplimiento), prohibición de uso de envases no reciclables, regímenes de responsabilidad ampliada, contratación pública sostenible medioambientalmente, etc. Sin embargo, no parece plausible la utilización de estas vías para el pago por generación en el caso de los vecinos de los municipios, pues individualizarlo para cada uno de ellos es impracticable [1], erigiéndose así la tasa como único posible sistema de financiación. Opiniones a favor de esto pueden encontrarse en el argumento de que la prevención de generar residuos solo puede cumplirse mediante el pago por generación, que en nuestro sistema se concretiza mediante una tasa o una PPPNT. Por ejemplo, ciertas voces señalan que esta tasa debe crearse obligatoriamente y que los municipios que ya tuviesen establecida una tasa de residuos no pueden desatender el principio mencionado (quien contamina, paga), puesto que ya estaba incluido en el ordenamiento europeo desde la Directiva 2008/92/CE [2]. Adicionalmente, se ha sostenido que la aprobación de la tasa es consecuencia de la obligación de aprobación de programas de gestión de residuos (que, en nuestro país, solo se exige para las poblaciones de más de 5000 habitantes) contenida en los arts. 28 y 29 de la Directiva, de manera que se cumpla con un nuevo marco jurídico de la economía circular que sea corresponsable, es decir, en el que cada actor internalice los costes de generación de sus residuos, aprovechando las entidades locales esta tasa o PPPNT para esta tarea [3].
Por otro lado, otras voces han defendido la no obligatoriedad de la tasa derivada de la Directiva. En este sentido, se observa que el Anexo IV Bis de la norma ofrece una lista ejemplificativa de instrumentos financieros, pero no obligatorios. En esta línea, la propia Comisión, por medio de su vicepresidente, ha aclarado que la Directiva no impone efectivamente la obligación de establecer una tasa para la financiación de la gestión de los sistemas de recogida de residuos urbanos, sino que esta es uno de los múltiples instrumentos financieros para cubrir los costes del servicio. Esta posición, a su vez, se ve reforzada si acudimos a los criterios interpretativos habituales, como se expondrá a continuación.
En primer lugar, si se atiende a la interpretación literal o criterio gramatical, se puede observar que el mencionado art. 14 de la Directiva no utiliza en ningún momento un lenguaje imperativo para la imposición de una tasa. No acude a formulaciones como “deberá imponer” o “estarán obligados”, sino que habla de que los costes “correrán a cargo” del productor de los residuos, sin predeterminar coactivamente el tipo de instrumento jurídico-financiero para ello.
En segundo lugar, si se interpreta sistemáticamente la norma en su conjunto, relacionando el art. 14 y el Anexo IV Bis con el articulado, se refuerza la conclusión de la no obligatoriedad. En particular, en el considerando 7 de la Directiva, se reconoce expresamente que la elección del modelo de gestión, que incluye la distribución de las responsabilidades financieras de estos, «sigue incumbiendo a los Estados miembros». Por tanto, la imposición de la tasa como instrumento obligatorio no sería coherente con el resto de los preceptos de la norma.
En tercer lugar, en una interpretación teleológica de la norma, el fin o espíritu de esta es que el coste de la gestión de los residuos sea asumido por quienes los generan, es decir, la consagración efectiva del principio “quien contamina, paga”. Sin embargo, la Directiva no exige que este fin se alcance mediante la imposición de una tasa: lo que procura es la consecución de ciertos objetivos de reciclaje, permitiendo para ello una pluralidad de instrumentos jurídico-financieros. La tasa no sería el fin de la Directiva, sino uno de los posibles instrumentos, entre otros muchos, para la consecución de los objetivos de reciclaje propuestos.
A mayor abundamiento, aplicando conjuntamente el criterio sistemático y el teleológico, concluimos que la aplicación de la tasa no opera como si fuese una obligación imperativa contenida en la norma europea. Cierto es que, en nuestro ordenamiento, y como se ha indicado en los argumentos a favor, la tasa puede erigirse como único instrumento posible para la consecución del pago por generación de los vecinos de los municipios que, efectivamente, derive en el cumplimiento del principio “quien contamina, paga” y en la consecución de los porcentajes de reciclaje fijados por la Directiva. Pero, como señala el Consejo de Estado en su dictamen sobre la memoria del Anteproyecto de la Ley de residuos y suelos contaminados, quizás ha faltado una valoración sistemática sobre el estado previo de la cuestión sobre los residuos en nuestro país, de manera que es posible que no se haya justificado completamente la razonabilidad de la tasa para conseguir los ambiciosos objetivos de la Directiva, ni el grado de discrecionalidad que se incluye en la norma europea ni el establecimiento de otros mecanismos suficientes para evaluar, en primer lugar, y corregir, en segundo, el grado de cumplimiento de los objetivos fijados por la Unión [4].
Para finalizar, retomando el argumento de la obligación de los programas como favorable a la imposición obligatoria de la tasa, se ha de resaltar que, si bien es cierto que la Directiva obliga a describir las medidas adoptadas en ellos que, a su vez, se incluyan en el Anexo IV Bis, se debe recordar que este no deja de ser una lista ejemplificativa (es más, el propio art. 29.2 de la Directiva permite evaluar, dentro de los programas, la utilidad de «otras medidas adecuadas» distintas de las enumeradas en el Anexo). Es decir, los programas no deben contener todas las medidas del Anexo de manera obligatoria, sino que deben tener en cuenta aquellas que consideren idóneas para la consecución de los objetivos de reciclaje. Por tanto, este argumento no es suficiente para sostener la obligatoriedad de la tasa, al disponerse de una amalgama de instrumentos jurídico-financieros distintos.
En conclusión, la imposición de la tasa por parte del legislador nacional español es una opción legislativa legítima o plausible, pero no una obligación derivada de la Directiva UE. El Gobierno español está amparado para diseñarla e imponerla a las entidades locales, pero no por obligación del Derecho de la UE, sino como decisión puramente nacional para la consecución, eso sí, de objetivos de reciclaje obligatorios impuestos por la Unión. Por ello, con los matices ya expuestos, no parece acertado afirmar que la exigencia de una tasa de residuos urbanos es, stricto sensu, una obligación impuesta por el Derecho de la UE, sino que jurídicamente pueden adoptarse otras alternativas para alcanzar los objetivos que, estos sí de manera imperativa, establece la Directiva de residuos. Sin embargo, la adecuación de estos instrumentos alternativos excede de los propósitos de esta entrada y tendrá que ser objeto de un trabajo posterior.
Referencias:
[1] GOMAR SÁNCHEZ, J.I., “El pago por generación en la tasa / prestación local de residuos”, El consultor de los Ayuntamientos, Especial I (Tasas Locales), 2024, pp. 220-233.
[2] CARRO MARINA, M., “¿Hacia una revisión de la jurisprudencia del Tribunal Supremos sobre las ordenanzas de residuos?, La Administración al Día, 2023, INAP.
[3] PERNAS GARCÍA, J. & SÁNCHEZ GONZÁLEZ, J., “Hacia una gestión local estratégica de los residuos municipales: los programas locales de prevención”, Cuadernos de Derecho Local, 65, 2024, pp. 75-127.
[4] Dictamen del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de Ley de residuos y suelos contaminados. Número de expediente: 196/2021 (TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO). Disponible en: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE-D-2021-196
Manuel Casado García
Contratado predoctoral FPI en el
Área de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Autónoma de Madrid