¿Constituye una actuación de transformación urbanística la implantación de plantas fotovoltaicas mediante planes especiales en suelo urbanizable? La respuesta negativa de la STS de 18 de mayo de 2026
La consecución de una transición energética presenta una notable trascendencia sobre la ordenación del territorio y la ocupación del suelo rural. En nuestros campos proliferan los conocidos como huertos solares, ocupando en muchos casos amplias superficies de suelo calificado urbanísticamente como suelo no urbanizable. Para comprender la magnitud del impacto sobre el territorio y el planeamiento basta con referir un ejemplo. En la Comunidad de Madrid la mayor d estas instalaciones es el denominado «Parque solar fotovoltaico El Espino de 121,5 MWp /100 MWn y su infraestructura de evacuación asociada, en los términos municipales de Velilla de San Antonio y Loeches», con una superficie de 163,7 Ha. La SET El Espino 30/132 kV, a la que se conectan los centros de transformación de la PFV mediante una red de líneas de 30 kV, tendría una superficie de 0,56 ha y se ubicaría al este de la PFV, en el término municipal de Velilla de San Antonio limitando con Loeches (Madrid).Desde dicha subestación parte la línea de evacuación proyectada, que pasaría por el término municipal de Loeches hasta la SET Loeches 132 kV ubicada a las afueras del núcleo urbano. Esta línea tiene una longitud total de 4.364 m y 17 apoyos, con un trazado principalmente aéreo excepto un tramo de 175 m comprendido entre los apoyos n.º 12 y 13, que se plantea subterráneo debido al cruce con dos líneas aéreas de 132 kV y una línea aérea de 400 kV.
La STS de 18 de mayo de 2026 (ECLI:ES:TS:2026:2252) resuelve el recurso de casación presentado frente a la sentencia desestimatoria dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 29 de enero de 2024 (ECLI:ES:TSJM:2024:977), en el recurso ordinario núm. 17/2023, promovido contra la resolución del Excmo. Ayuntamiento de Meco de 30 de septiembre de 2022, publicada en el BOCM de 2 de noviembre de 2022 (nº 261), por la que, entre otros, se aprueba de forma definitiva el Plan Especial para la instalación de una central solar fotovoltaica en el municipio de Meco. Para concluir con la desestimación del recurso frente a la aprobación del Plan Especial, el TSJ parte de la clasificación urbanística de los terrenos como suelos aún no transformado. En concreto, en el Plan General, los suelos donde se implantarán la totalidad de los paneles solares de generación de energía y los suelos por donde discurren las líneas subterráneas de MT que conectan los diferentes predios de paneles solares fotovoltaicos, en su condición aún de suelos urbanizables no sectorizados y remitidos a un futuro Plan de Sectorización, es de uso «agropecuario regadío». Por otro lado, los suelos por donde discurrirá la línea subterránea de AT (132 KV) que conectará la central solar fotovoltaica con la subestación de Iberdrola, ubicada al otro lado de una carretera autonómica, están calificados, en su mayoría, como redes públicas (supramunicipales y generales), de zonas verdes, infraestructuras y equipamientos, adscritas a diversos sectores de suelo urbanizable. La propiedad de los suelos aduce en su recurso, de forma sintética, que la promotora del Plan Especial carece de legitimación al considerar que tal facultad está reservada por ley a las Administraciones Públicas, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y a los propietarios del suelo, conforme a su interpretación del art. 8.1TRLSRU, a la vez que considera que el Plan Especial vulnera los derechos y facultades de los propietarios del suelo reconocidos por el art. 13 TRLSRU. La desestimación del recurso por el TSJ se fundamenta en la consideración de que el art. 8 TRLSRU se refiere a la ordenación de las actuaciones de transformación urbanística y a las edificatorias, no comprendiendo la implantación de una infraestructura en un suelo en situación básica de rural, por lo que se genera ningún régimen de participación en una actuación de transformación urbanística en los términos del art. 8 TRLSRU. Por otro lado, la declaración de utilidad púbica derivado de la legislación del sector eléctrico enerva las facultades derivadas del derecho de propiedad de suelo en situación rural y recogidas en el artículo 13 TRLSRU toda vez que la Ley del Sector Eléctrico determina que la aprobación del proyecto de instalación de la planta solar fotovoltaica conlleva la necesidad de ocupación de los bienes o de adquisición de los derechos afectados, art. 56, lo que supone la privación de los mismos por interés general.
Frente a dicha STSJ de Madrid de 29 de enero de 2024 (ECLI:ES:TSJM:2024:977), se interpone recurso de casación, admitido por Auto de 25 de septiembre de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:11430A), que precisa como cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia «determinar si la ordenación propuesta por un plan urbanístico para la implantación de una instalación de energía fotovoltaica es una ordenación de una actuación de transformación urbanística y si puede ser instada y tramitada a instancia de particulares no propietarios o debe serlo a instancia de las Administraciones o de los propietarios, en función de lo que determine la legislación urbanística autonómica». El TS precisa que las normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación eran «el art. 8.1 en relación con el art. 7 y 13.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana». En otros términos, lo que el recurso pretende dilucidar es si el Plan Especial que debe tramitarse para autorizar la implantación de la central solar fotovoltaica exigida por la legislación sectorial determina, desde la perspectiva urbanística, una actuación de transformación urbanística del art. 7 TRLSRU.
Para los recurrentes, este tipo de Planes Especiales debe configurarse como un Plan Especial que contiene una concreta ordenación urbanística para la implantación de este tipo de actividades industriales. Desde una óptica puramente material o física se considera que instalar casi 130.000 paneles solares en un millón de metros cuadrados de suelo junto con su correspondiente centro de control, subestación eléctrica y nueve centros de transformación, donde actualmente se desarrolla un uso natural del suelo debe configurarse como una actuación de transformación urbanística. Se pasa de un uso agrícola a un uso industrial, lo que requiere un plan urbanístico sometido a la legislación urbanística. Este argumento les sirve para negar que una empresa no propietaria de los terrenos pueda estar legitimada para redactar y presentar ante la Administración Local un instrumento de ordenación sobre suelos ajenos con la oposición de los verdaderos propietarios, únicos a los que debe reconocer legitimación para su transformación urbanística. Y ello porque conforme al art. 13.2.b) del TRLSRU corresponde a los propietarios de suelo el derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución. Y dado que los terrenos sobre los que se pretende implantar la central de energía fotovoltaica están clasificados por el PGOU de Meco como suelo urbanizable no sectorizado, conforme al art. 22.1.a) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid, son los propietarios los que pueden promover la sectorización de sus terrenos mediante la formulación de un Plan de Sectorización. Por el contrario, el Plan Especial presentado por una mercantil que no es propietario del terreno no solo contempla unos usos que hacen imposible el aprovechamiento agrario tradicional de los mismos por sus propietarios, sino que va a privarles del propio derecho de propiedad al conllevar la declaración de interés social de sus terrenos a efectos expropiatorios.
La respuesta de la STS de 18 de mayo de 2026 (ECLI:ES:TS:2026:2252), ceñida exclusivamente a la interpretación de los preceptos estatales y sin consideración alguna sobre las previsiones de la legislación urbanística madrileña, comienza señalando las dificultades interpretativas del art. 7 TRLSRU que determinan que la diferenciación en la práctica de las distintas actuaciones sobre el medio urbano no resulte sencilla tanto por la vaguedad y amplitud con que se delimita tal concepto jurídico, como por la relevancia económica que subyace al mismo. Para ello, afirma el TS, resulta necesario diferenciar, entre actuaciones de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado en los términos previstos en el art. 7.1.a).1), de las actuaciones de urbanización que tengan por objeto la reforma o renovación de la urbanización (art. 7.1.a).2) y las actuaciones de dotación (art. 7.1.b), ya que cada una de ellas tiene vinculados diferentes deberes urbanísticos. El análisis del TS le lleva a concluir que un elemento esencial de las actuaciones de transformación urbanística (sean de nueva urbanización o de reforma o renovación de la urbanización) es la creación de ciudad o de suelo urbanizado, y no la implantación y ordenación de un uso singular. Además, conforme a la legislación del sector eléctrico, el TS precisa que la autorización de una infraestructura eléctrica (como lo es una planta solar fotovoltaica), mediante la aprobación del proyecto de ejecución y declaración de utilidad pública, requiere la previa aprobación de un Plan Especial de Infraestructuras.
Aquí se produce una coordinación entre la normativa urbanística y la normativa del sector eléctrico. Las infraestructuras eléctricas deben considerarse, por imposición de la legislación eléctrica, como sistema generales por la planificación territorial y urbanística. La autorización sectorial de la infraestructura eléctrica, exigida por dicha Ley sectorial, sólo tiene como finalidad permitir la realización de cualquier obra de infraestructura que implique o lleve consigo la posterior ocupación de terrenos y la modificación física del mismo. A su vez, es la normativa autonómica en materia de urbanismo la que exige, ahora desde el prisma urbanístico, la aprobación de un Plan Especial de Infraestructuras cuya finalidad consiste en establecer la ordenación de la una infraestructura, recogiendo las especificidades de las diferentes clases de suelo por las que discurre y estableciendo una ordenación pormenorizada, respetando en todo caso la ordenación estructurante establecida por el planeamiento general del municipio. Y como tal regulación es una determinación de derecho autonómico, el TS no puede pronunciarse sobre su corrección o incorrección. Desde ese prisma, el TS afirma que «Partiendo de tales consideraciones, el Plan Especial para la implantación de una central solar fotovoltaica en Meco, no es susceptible de subsunción en ninguna de las distintas “actuaciones de transformación urbanística” previstas en el art. 7.1 del TRLSRU, ya que no estamos ante una nueva urbanización, que suponga el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística. Tampoco estamos ante actuaciones de reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, ni ante actuaciones de dotación, esto es, las que tienen por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado, por lo que difícilmente cabría apreciar que estamos ante una actuación de transformación urbanística».
El Plan Especial de Infraestructuras no comporta la sectorización y urbanización de los suelos. Tampoco la asignación de aprovechamientos urbanísticos, cesiones obligatorias, ni exige reparto de beneficios y cargas. Por ello, no crea ciudad, ni ordena ninguna actuación de transformación urbanística material en los términos previstos en el art. 7 del TRLSRU, limitándose a ordenar un uso singular infraestructural permitido en el Plan General de Meco (art. 9.2.2 de su Normativa Urbanística) y en el art. 26 de la LSCM. Por ello, el cambio de “uso agrícola” a un uso industrial y lucrativo no determina que pueda configurarse como una actuación de «transformación urbanística», puesto queno conlleva urbanización alguna, no crea tejido industrial, es técnicamente reversible y el suelo sigue teniendo la clasificación de urbanizable no sectorizado, no habiéndose aprobado Plan de Sectorización o planeamiento de desarrollo. La autorización de un uso energético en suelo urbanizable no sectorizado por sí sola no modifica su clasificación, ni lo convierte en suelo industrial, mientras no exista sectorización y ordenación pormenorizada. Sólo si el Plan Especial que ordena una infraestructura para la implantación de una central solar fotovoltaica determinase la sectorización del suelo urbanizable no sectorizado, reclasificando u ordenando el suelo para uso industrial energético y estableciendo una urbanización pormenorizada asociada podría considerarse como una actuación de transformación urbanística.
Ciertamente el art. 8.1 del TRLSRU restringe la iniciativa para proponer la ordenación de actuaciones de transformación urbanística y edificatorias a las Administraciones Públicas, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y, en las condiciones dispuestas por la ley aplicable, a los propietarios. En el caso de la implantación de infraestructuras eléctricas, dado que el Plan Especial no propone la ordenación de actuaciones de transformación, no puede considerarse vulnerado el art. 8.1.
Juan Antonio Chinchilla Peinado:
Profesor Titular de Derecho Administrativo (acreditado a catedrático):
Universidad Autónoma de Madrid
Instituto de Derecho y Gobierno Local:
ORCID ID: https://orcid.org/0000-0003-2686-6