Especial Blog 40 años de Elecciones Municipales

Servicios y políticas locales. Externalización y reinternalización: un camino de ida y vuelta.

Un repaso a los últimos 40 años permite advertir cómo la gestión de los servicios públicos, en general y los locales, en particular, han pasado de las manos de los particulares, al sector público, volviendo después, otra vez, a las manos de los particulares. Esto es, en este ámbito, como ha dicho Hellmutt Wollmann, asistimos a una lógica pendular, que oscila desde la transferencia del servicio público a un proveedor externo, del sector privado (por outsourcing, contratación), a favorecer el proceso inverso: el “retorno” a la gestión pública, tanto en el caso de que la “propiedad” vuelva a ser pública como en el caso de que la gestión vuelva a las manos del sector público, mediante un proceso igual y opuesto al de outsourcing, llamado insourcing (reinternalización).

Durante bastante tiempo (con especial intensidad a partir de años ochenta del siglo pasado, hasta ya iniciado el presente) se fueron ampliando los servicios públicos y se impuso su gestión indirecta a través de diversas fórmulas de colaboración público-privada, imponiéndose la lógica conforme a la cual las Administraciones Públicas debían actuar como responsables de la garantía de la prestación de los servicios públicos en condiciones de calidad, igualdad y continuidad, pero descargándose de las tareas de prestación de tales servicios, que deberían ser encomendados a sujetos privados, que estarían en mejores condiciones de llevarlos a cabo. Desde hace ya unos años, sobre todo coincidiendo con la crisis económica que comenzó en torno a 2008, el péndulo parece haber vuelto a oscilar. La organización, o mejor, la reorganización y racionalización de todo el sector público han ocupado una posición central en el debate social, político y jurídico tanto español, como en países de nuestro entorno, así como entre las medidas a adoptar para recortar el gasto público.

Se apuesta por una reducción de la intervención de los particulares y del mercado en la prestación de los servicios públicos, en favor de un aumento del sector público, a través de la “recuperación” de la gestión directa del servicio, ya sea mediante el rescate o esperando a la finalización del contrato para decidir pasar a la gestión directa. Y este fenómeno se pone especialmente de manifiesto en el ámbito local, en el que la “remunicipalización” se convirtió, hace unos años ya (casi coincidiendo con las anteriores elecciones locales, en mayo de 2015), en el término “de moda”. Aunque lo correcto sería hablar de “reinternalización” o de “recuperación” de los servicios públicos locales, puesto que no estamos ante una nueva municipalización de estos servicios sino, simplemente, ante una modificación del modo de gestión (el paso de una gestión indirecta, a una gestión directa).

La mala gestión y los problemas causados por la actuación del sector privado son algunas de las razones que se esconden detrás de las propuestas de reinternalización de los servicios públicos. Junto a lo anterior, la reinternalización se ve favorecida por la preferencia “ética” y de valores otorgada por los ciudadanos/usuarios a la gestión pública y, en general, al sector público como proveedor de servicios. El reproche ético a la externalización está también muy presente en el punto de vista de los representantes políticos, por la mejor percepción que se tiene de la gestión directa (frente a la indirecta) por parte de la ciudadanía, en general, y de la clase política, en particular. En concreto, los Alcaldes españoles muestran, en un porcentaje alto, una clara preferencia por la remunicipalización (ver NAVARRO GÓMEZ, C., “¿Re-municipalizar los servicios? La opinión de los Alcaldes”, en elBlog IDL-UAM, octubre 2018, (http://www.idluam.org/blog/re-municipalizar-servicios-la-opinion-de-los-alcaldes).

Y esto tiene un cierto reflejo en las últimas reformas normativas que inciden sobre la prestación de los servicios locales. La Ley de Bases del Régimen Local, en la reforma llevada a cabo por la  Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), incorpora un criterio de preferencia dentro de las formas de gestión directa, dando prioridad a la gestión por la propia entidad a través de sus “servicios ordinarios” (gestión diferenciada o no) o de sus organismos autónomos, frente a la gestión a través de entidades públicas empresariales o sociedades mercantiles públicas. O, cuando menos, se puede decir que el legislador español pone más dificultades, impone más exigencias, cuando se opta por una forma de gestión con respecto a otras. Según esto, la gestión a través de entidades públicas empresariales o mercantiles sólo serán admisible cuando quede acreditado, en una memoria justificativa, que resultan “más sostenibles y eficientes” que las anteriores según criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. La tarea de evaluación de la sostenibilidad financiera (que no de la eficiencia) se encomienda a la Intervención Local. Ningún requisito de este tipo (sostenibilidad o eficiencia) se establece para la gestión indirecta (por contrato) que se presenta por el legislador como una alternativa equivalente a la gestión directa administrativa. Y, si atendemos a la legislación de contratos (Ley de Contratos del Sector Público de 2017), ni siquiera una vez que opta por la gestión indirecta se reconoce un espacio de plena discrecionalidad para la Administración local puesto que la elección entre un contrato de concesión o un contrato de servicios también está condicionada normativamente en virtud del criterio de la asunción o no del riesgo operacional.

En definitiva, aunque la reforma en este ámbito no ha sido de tanta trascendencia y calado como parecía intuirse en los años anteriores (en la línea de fomentar la reinternalización de los servicios locales), sí que se puede decir que se aumentan los controles y los requisitos de configuración de la administración instrumental local y se limita la potestad de autorganización local, estableciendo una preferencia (o facilitando, al menos) por unas formas de gestión frente a otras.

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