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¿Vinculan a las Administraciones autonómicas y locales las respuestas a las consultas que emite la Dirección General de Tributos?

Desde hace años existen notables dudas acerca de la extensión de los efectos vinculantes de las consultas a otras Administraciones diferentes de la que emitió la contestación. En particular, la cuestión se ha centrado habitualmente en el alcance que haya de darse a las contestaciones evacuadas por la Dirección General de Tributos. Esto es, ¿están obligadas las Administraciones tributarias autonómicas y locales a seguir el criterio expresado por el citado órgano?

A mi juicio la respuesta es claramente negativa, si bien no puede obviarse la existencia de algunas opiniones doctrinales abiertamente contrarias a esta conclusión, así como un acatamiento en los hechos, difícilmente cuantificable pero perceptible en la práctica, del criterio expresado por la Dirección General de Tributos. De hecho, este centro directivo ha manifestado expresamente que sí han de vincular sus contestaciones a las entidades locales (contestación de 27 de julio de 2018, V2258-18). Así pues, cumple argumentar suficientemente mi postura, tal y como haré a continuación.

En primer lugar, debe recordarse cuál es la naturaleza y la función de esta figura. Como he sostenido en un reciente trabajo, las contestaciones a las consultas tributarias no son disposiciones de carácter general, que innovan el ordenamiento jurídico y son de obligado cumplimiento para todos, sino una especie singular de instrucciones jerárquicas a las que se les dota de determinados efectos ad extracon el único propósito de garantizar la seguridad jurídica del consultante. Por tanto, la contestación solo vinculará a quienes pueda obligar la Dirección General de Tributos mediantes instrucciones, esto es, a los órganos de aplicación de los tributos estatales.

Para que estuvieran obligados los órganos autonómicos o locales habría de cumplirse alguna de estas dos situaciones: o bien que las contestaciones a las consultas tuvieran rango reglamentario, o bien que los órganos autonómicos y locales estuvieran jerárquicamente subordinados a la Dirección General de Tributos. Como ya se ha dicho, no se cumple ninguna de las dos condiciones, por lo que, como consecuencia del actual sistema de fuentes y del reparto de competencias constitucionalmente establecido, no cabe en ningún caso defender que dicho centro directivo puede dictar disposiciones de carácter general ni órdenes jerárquicas a los órganos de aplicación de los tributos autonómicos o locales, con la excepción de que se trate de supuestos estrictos de delegación de competencias.

En efecto, en apoyo de mi tesis se puede invocar la literalidad del art. 89.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (“LGT”) donde se dice que las consultas tributarias escritas tendrá efectos vinculantes “para los órganos y entidades de la Administración tributaria encargados de la aplicación de los tributos en su relación con el consultante”. Elocuentemente el legislador ha optado por referirse en singular a “laAdministración tributaria”, lo cual denota que se está ordenando su aplicación singular a una única Administración, ya que en otros artículos, por el contrario, sí se ha utilizado el plural para indicar que el precepto en cuestión será de aplicación “a todas las Administraciones tributarias” (art. 1 LGT).

La interpretación que aquí defiendo también fue refrendada hace décadas por el Tribunal Supremo. En particular, el Alto Tribunal analizó la posible aplicación del criterio expuesto por el Ministerio de Hacienda a un tributo municipal. El órgano judicial fundó su criterio, al igual que he hecho anteriormente, tanto en consideraciones de reparto constitucional de competencias como en otras relacionadas con la naturaleza jurídica de las consultas. Así, sostuvo que la “autonomía municipal que la Constitución proclama, priva de valor alguno a la contestación que el Ministerio de Hacienda dio a la consulta que le fue formulada por la entidad mercantil(…), ya que dichas consultas podrán ser vinculantes para la Administración cuando se refieran a Impuestos estatales y se hagan en los términos del(…) pero no pueden en ningún caso vincular a aquellas otras entidades que tienen una cierta potestad impositiva -como son los Ayuntamientos, según el art. 133 de la Constitución-, ya que, en tal supuesto, carecerían de fuerza alguna e incluso de realidad, los términos de los arts. 142 y concordantes de la Constitución, que declaran que las Haciendas Locales deberán disponer de medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley les atribuye, recursos que se nutrirán fundamentalmente de los tributos propios y de la participación en los del Estado, ya que, frente a las previsiones presupuestarias, la Administración Central podría privarle de parte de esos ingresos mediante actos singulares, declarando exenciones en una imposición que le es totalmente ajena(…) y cuya gestión exclusiva corresponde a los Municipios, que son quienes únicamente podrán declarar las exenciones que procedan, que no puedan ser otras que las mencionadas expresamente en un precepto con rango de Ley, rango que indudablemente no tiene la contestación dada a la consulta por el Ministerio de Hacienda” (STS de 25 de enero de 1984, RJ 1984\201, Cdo. 2º).

En definitiva, a mi juicio la seguridad jurídica que se persigue garantizar con este tipo de consultas no puede suponer el atropello del sistema de fuentes y del reparto constitucional de competencias por lo que, por más que pueda resultar incómodo para el peticionario, no cabe sostener –en virtud de los argumentos que se han expuesto con anterioridad– que las Administraciones autonómicas y locales se encuentren vinculadas por el criterio manifestado por la Dirección General de Tributos.

Esta entrada ha sido publicada en el Blog de la Facultad de Derecho de la UAM el 5 de julio de 2019.

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