Otra vez sobre el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo frente al silencio administrativo
Breve comentario a la STS 959/2026, de 21 de julio
La sencilla cuestión relativa al plazo al que, en su caso, está sometido quien pretende interponer un recurso contencioso-administrativo contra una estimación o desestimación de una solicitud o un recurso administrativo por silencio (positivo o negativo) no parece encontrar una respuesta pacífica, porque los actores relevantes que intervienen en el debate no se ponen de acuerdo sobre los términos de este. Acaba de volver a ponerse de manifiesto con la STS 959/2026, de 21 de julio (ECLI:ES:TS:2026:3486).
En 2009 la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) embargó un inmueble de don Mateo con la finalidad de garantizar el cobro de una deuda de este tenía con aquella. Doña Clemencia interpuso recurso de alzada con la alegación de que el bien era ganancial y no privativo de su marido, por lo que sería ilegal el embargo de una cuota del 50 por 100 del bien de la que era titular ella. El recurso de alzada fue desestimado por resolución de la Dirección Provincial de la TGSS de diciembre de 2009. Este último acto administrativo nunca fue notificado a doña Clemencia, ni recurrido por ella, de forma que el procedimiento de apremio continuo continuó hasta su conclusión y la finca mencionada fue adjudicada en subasta a un tercero.
Casi diez años más tarde, en 2019, doña Clemencia solicitó alguna información de la TGSS y decidió interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación no notificada del recurso de alzada. El recurso de alzada -como ya se ha expuesto- se había desestimado por la citada resolución expresa de diciembre de 2009. Pero, dado que esa resolución nunca le fue notificada, para doña Clemencia se produjo algo más tarde una desestimación del recurso de alzada por silencio administrativo (negativo). El recurso contencioso-administrativo fue admitido a trámite y estimado por sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias en 2023.
La representación procesal de la TGSS promueve recurso de casación contra dicha sentencia cuestionando, entre otras cosas, que fuera admisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto nueve años después de la desestimación por silencio del recurso de alzada.
Una vez más el Tribunal Supremo considera que tiene interés casacional objetivo ratificar la doctrina según la cual cuando la Administración no resuelve o no notifica la resolución desestimatoria de la solicitud o el recurso administrativo formulados por el interesado no corre el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo. El recurso de casación se desestima con argumentos sobre esta cuestión que ya son muy conocidos: es cierto que la interesada habría podido interponer mucho antes el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio del recurso de alzada. “Pero no puede volverse en su contra que no lo hiciera: la posibilidad de acudir ante los tribunales contencioso-administrativos para combatir el silencio de la Administración es un arma a disposición del particular afectado, no una carga que pese sobre el mismo”. Sobre la Administración sigue pesando el deber de resolver y notificar su decisión sobre la solicitud o el recurso administrativo formulados por el ciudadano, tal y como dispone el art. 21.1 LPAC. “Quien opta por esperar a que haya resolución expresa no puede verse perjudicado en su derecho” (FdD 6º).
En mi opinión, lo más cuestionable de la sentencia que se comenta se expone en su fundamento de Derecho sexto cuando se hace referencia a la STC 52/2014, de 10 de abril, se menciona el art. 46.1 LJCA y parece no distinguirse entre los supuestos de silencio administrativo positivo y negativo. Dice la sentencia comentada:
“Una vez hechas las anteriores precisiones, es claro que el presente caso versa sobre el conocido tema de si hay plazo para recurrir frente al silencio administrativo. El inciso final del art. 46.1 LJCA establece que en ausencia de resolución expresa ‘el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto’. Así, con arreglo a la letra de la ley, el plazo sería de seis meses, frente a la regla general de dos meses.
Este precepto legal nunca ha sido formalmente declarado inconstitucional, por incompatible con las exigencias del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Sin embargo, es bien sabido que existe abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, iniciada hace más de veinticinco años, en el sentido de que no hay limitación de plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo mientras la Administración no haya resuelto expresamente. Recuérdese que, con arreglo al art. 21.1 LPAC, ‘la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación’ y que la Ley 30/1992, aplicable al presente caso ratione temporis, incluía un precepto idéntico en su art. 42.1. Así, la falta de resolución expresa o de notificación de la misma determina que no corra el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo; y ello porque, de lo contrario, el plazo le podría ser opuesto a quien no tenía conocimiento del acto administrativo que afecta a sus derechos o intereses legítimos y que, por ello mismo, no estaba en condiciones de combatirlo. El resultado sería incompatible con el art. 24 CE. Cabe remitirse, como expresiva de este asentado criterio jurisprudencial, a la STC 52/2014”.
La STC 52/2014 resolvió una cuestión de inconstitucionalidad planteada, en efecto, después de que en otros muchos procesos constitucionales previos se hubiera otorgado el amparo por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, frente a sentencias que habían considerado inadmisible por extemporáneo un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una desestimación por silencio administrativo negativo de una solicitud o un recurso administrativo. Pero lo que el Tribunal Constitucional declaró en esa sentencia abiertamente es que el segundo inciso del art. 46.1 LJCA no es inconstitucional, porque el plazo de seis meses que establece solo es aplicable a supuestos de silencio administrativo positivo. Y en esos casos ningún motivo de inconstitucionalidad puede imputarse a un precepto legal que establece semejante plazo.
No es necesario reproducir aquí la argumentación con la que la STC 52/2014 (en especial, en su FJ 5) identifica los conceptos de acto “presunto” [que es el preciso término que utiliza el art. 46.1 LJCA: “seis meses (…) a partir del (…) acto presunto”] y de silencio administrativo positivo o acto estimatorio por silencio. Bastará con destacar que esta argumentación partía del nuevo régimen del silencio administrativo y de la nueva terminología que para él establecía la Ley 4/1999, que reformó en este punto (entre otros) la Ley 30/1992. “Ya no tienen encaje en el concepto legal de ‘acto presunto’ los supuestos en los que el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada”, de forma que “la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA” (STC 52/2014, FJ 5), pero la impugnación jurisdiccional de las estimaciones por acto presunto sí está sujeta a ese plazo. Creo que podría debatirse sobre esta argumentación, pero no hay ningún motivo para discutir que los argumentos del Tribunal Constitucional en esa sentencia son también trasladables al posterior régimen regulador del silencio administrativo que se incorporó a la Ley 39/2015 (LPAC).
En definitiva, el plazo de seis meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo dispuesto por el segundo inciso del art. 46.1 LJCA sigue vigente. Esto es algo que parece olvidar el texto transcrito de la sentencia del Tribunal Supremo que se comenta cuando afirma, sin ulterior distinción, que “la falta de resolución expresa o de notificación de la misma determina que no corra el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo”.
Lo que sucede es que ese plazo no se aplica a cualquier supuesto en que la Administración no haya resuelto expresamente. Ese plazo no se aplica a los supuestos de impugnación de un silencio administrativo negativo o desestimatorio. En estos casos es cierto que ningún plazo empieza a correr en perjuicio de un interesado mientras la Administración no cumpla con su obligación de resolver expresamente. Pero el plazo de seis meses sí se aplica a los actos “presuntos”, que -en la argumentación de la STC 52/2014- son actos producidos por silencio administrativo positivo (piénsese en el clásico ejemplo de la licencia), que pueden ser impugnados por el solicitante (este caso será raro, pero no imposible) u otros posibles interesados.
José María Rodríguez de Santiago
Catedrático de Derecho administrativo
Universidad Autónoma de Madrid