El modelo de recurso de casación de la LO 7/2015
Como es sabido, la Disposición Final Tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modificaba la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, modificó también la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) y estableció un modelo de recurso de casación totalmente distinto del vigente en ese momento.
Según afirma el Preámbulo de dicha LO 7/2015, la reforma pretendía que el recurso de casación no operase como una tercera instancia, sino que “cumpla estrictamente su función nomofiláctica”. Para ello, se estableció un nuevo criterio de admisión de los recursos basado en la concurrencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. De este modo, el precedente criterio de admisión (basado en la elevada cuantía del recurso, superior a los 600.000 euros) fue sustituido por un nuevo criterio de admisión, que es la apreciación por parte del Tribunal de que la cuestión planteada presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, que se identifica con la concurrencia de alguna de las circunstancias establecidas en el artículo 88. 2 y 88.3 de la LJCA.
Esa modificación de las reglas de admisión del recurso de casación ha determinado que el Tribunal Supremo haya creado en estos diez años de vigencia de la ley un acervo de jurisprudencia tributaria enorme, puesto que ha dictado más de 3.000 sentencias entre las que es posible identificar más de 1.000 sentencias que establecen una doctrina novedosa en la interpretación de las normas e instituciones tributarias (y, como es sabido, una sola sentencia establece jurisprudencia, aunque no se diga expresamente en la LJCA). Ello, como es lógico, ha conferido a la jurisprudencia del Tribunal Supremo un valor extraordinario en la conformación e interpretación del sistema tributario español.
La jurisprudencia casacional referida al sistema tributario local
El recurso de casación establecido por la LO 7/2015 ha sido también de gran relevancia en la interpretación del sistema tributario local, puesto que con el anterior recurso de casación era prácticamente imposible que los problemas tributarios locales fueran conocidos por el Tribunal Supremo (porque es muy raro que un tributo local establezca obligaciones tributarias de más de 600.000 euros). Sin embargo, con el cambio de modelo se ha generado una abundante y relevante jurisprudencia sobre distintas cuestiones de tributación local.
Para poner de manifiesto la relevancia cuantitativa que ha tenido en el ámbito local la reforma del recurso de casación hemos utilizado los datos contenidos en “Jurisprudencia Casacional Tributaria. Año 2025”, en donde se afirma que el número de sentencias que establecen una doctrina novedosa (es decir, no reiteran lo afirmado en sentencias previas) en estos primeros diez años de vigencia de la ley ha sido de 935 (una vez descontadas las sentencias que no fijan doctrina). Y de todas ellas, 125 están directamente referidas a los tributos locales, por lo que el porcentaje de sentencias dictadas en relación con esta materia se sitúa en torno al 15%, lo que constituye un porcentaje altísimo que refleja el cambio de paradigma mencionado anteriormente.
En cuanto a la relevancia cualitativa, es necesario comenzar recordando las numerosas sentencias dictadas en relación con el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) como consecuencia de las desafortunadas sentencias del Tribunal Constitucional. Primero, en relación con la recta interpretación de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la STC 59/2017, de 11 de mayo, en las que se cuestionaba la llamada “tesis maximalista”; y después en relación con la recta interpretación de la limitación de efectos de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la STC 182/20021, de 26 de octubre. El contenido exacto de esa jurisprudencia casacional tiene ahora menos interés porque, como es sabido, el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, estableció un nuevo método de cuantificación de la base imponible de este impuesto.
Sí tiene interés recordar la jurisprudencia establecida para reconocer la legitimación activa en la impugnación del IIVTNU a quienes hubieran asumido el pago de las obligaciones tributarias por pacto o contrato, dado que es bastante habitual ese pacto entre particulares en relación con este impuesto, reconocida en la STS de 30 de octubre de 2019 (ECLI:ES:TS:2019:3488), incluso en los supuestos en que no se hubiera presentado recurso de reposición y la revisión administrativa hubiera comenzado en el Tribunal Económica, cuyas reglas de procedimiento prevén expresamente la falta de legitimación de quienes asumen obligaciones tributarias por pacto o contrato (STS de 18 de abril de 2023, ECLI:ES:TS:2023:1463).
También se ha establecido una jurisprudencia importantísima en materia catastral y en relación con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, como la contenida en la STS de 19 de febrero de 2019 (ECLI:ES:TS:2019:579) que reconoció la posibilidad de impugnar el valor catastral firme al impugnar la liquidación del IBI en los casos en que se apreciara la concurrencia de circunstancias excepcionales. O, también la contenida en la STS de 18 de mayo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:966), que exige anular las liquidaciones del IBI cuando se anulan los valores catastrales, sin necesidad de esperar a que se fijen nuevos valores catastrales; que se completa con la STS de 3 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1752), que reconoció que la minoración del valor catastral derivada de un procedimiento de subsanación de discrepancias del art. 18 LCI legitima la devolución de ingresos indebidos por los tributos pagados con un valor que era erróneo.
En el ámbito del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) también se han dictado varias sentencias que establecen una jurisprudencia casacional muy importante, entre las que cabe citar algunas dictadas después de la crisis económica de los años 2008-2014, como la STS de 4 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3581), en la que se estableció que, en caso de no iniciarse las obras, el sujeto pasivo puede solicitarse la devolución de lo pagado en los cuatro años siguientes a la pérdida de eficacia de la licencia.
También son especialmente relevantes en el ámbito del ICIO las referidas a la posición jurídica de los sujetos pasivos, como la STS de 19 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3955), en la que se afirmó que tiene la condición de sustituto del contribuyente en el ICIO quien ejecuta la obra, aunque el dueño de la obra hubiera solicitado la licencia o hubiera sido parte de un procedimiento de aplicación de los tributos. Directamente vinculadas con la anterior, cabe mencionar la STS de 11 de abril de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:1613), en la que se dijo que la exigencia de la liquidación provisional al contribuyente y no al sustituto es un vicio material grave que determina la nulidad del acto, por lo que carecería de efectos interruptivos de la prescripción; y la STS de 17 de febrero de 2023, (ECLI:ES:TS:2023:523), en la que se afirmó que la Administración no puede girar la liquidación directamente al contribuyente en aquellos impuestos en los que existe un sustituto.
Respecto de las tasas locales ha habido numerosos pronunciamientos, entre los que cabe destacar la STS de 14 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2427), en la que se estableció como doctrina jurisprudencial que las ordenanzas fiscales deben regular los elementos esenciales del tributo de conformidad con lo dispuesto en el TRLRHL, sin que resulten admisibles métodos de cuantificación de tasas distintos de los previstos en dicha ley; la STS de 21 de octubre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3400), que aclaró la exigencia de que los criterios de cuantificación de las tasas deben ser claros y estar oportunamente explicados en la ordenanza fiscal, sin que sea suficiente su especificación en el Informe Técnico-Económico; y la STS de 3 de diciembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:4162), que causó una auténtica conmoción al establecer que las tasas por ocupación del dominio público deben establecer reglas de cuantificación diferente para los supuestos de utilización privativa y los de aprovechamiento especial del dominio público.
Finalmente, es oportuno recordar dos importantísimas sentencias relativas al procedimiento de recaudación que son muy criticadas por los ayuntamientos. En primer lugar, la STS de 28 de mayo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1421), en la que se estableció que la Administración no puede dictar la providencia de apremio antes de resolver el recurso de reposición interpuesto, aunque el interesado no hubiera solicitado expresamente la suspensión de ejecución del acto impugnado. Y, en último lugar, la STS de 22 de enero de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:174) que estableció que los ayuntamientos no pueden dictar diligencias de embargo sobre cuentas bancarias abiertas en sucursales de entidades financieras radicadas fuera de su término municipal (lo que excluye también la posibilidad de embargo del dinero depositado en cuentas bancarias digitales).
Como se desprende de lo expuesto, la reforma del modelo de recurso de casación derivada de la aprobación de la LO 7/2015 ha sido una auténtica revolución en el ámbito tributario local al posibilitar que el Tribunal Supremo conociera los problemas jurídicos existentes en este ámbito del Derecho y, además, estableciera una jurisprudencia clara que ha contribuido de forma decisiva al fortalecimiento de la seguridad jurídica.
Diego Marín-Barnuevo Fabo
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Autónoma de Madrid
https://orcid.org/0000-0002-3563-6338
P.S. No quiero terminar este artículo sin invitar al lector a leer el interesante trabajo de investigación de la catedrática de la Universidad de Alicante Aurora Ribes sobre “La necesaria reforma del ICIO: Cuestiones problemáticas y propuestas de mejora”, que acaba de publicar la Editorial Atelier y se puede descargar, gratis, pinchando aquí.