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¿Es necesaria la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento tras la crisis de la COVID-19?

By 24 noviembre, 2021No Comments

Fotografía del laberinto de setos del Parque Juan Carlos I de Madrid

Como ya comentamos en entradas anteriores de este blog, el 20 de octubre de 2020, el Congreso de los Diputados apreció por mayoría absoluta que existían las condiciones de excepcionalidad para suspender las reglas fiscales. De forma previa, a nivel europeo, el 20 de marzo de 2020, la Comisión comunicó al Consejo la necesidad de activar la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (en adelante, PEC). El 23 de marzo de 2020, los Ministros de Hacienda de la Unión Europea (UE) aprobaron una Declaración manifestando estar de acuerdo con la activación de dicha cláusula, habida cuenta de la crisis de la COVID-19.

La cláusula de salvaguardia se regula en el art. 5 in fine del Reglamento (CE) 1466/97, 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, en su redacción tras la reforma del PEC en 2011 (en adelante, Reglamento de Supervisión). Este precepto establece que “[E]n caso de acontecimiento inusitado que esté fuera del control del Estado miembro afectado y que tenga una gran incidencia en la situación financiera de las administraciones públicas, o en períodos de crisis económica grave en la zona del euro o en el conjunto de la Unión, se podrá́ permitir a los Estados miembros que se aparten temporalmente de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo […], siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo”.

Paradójicamente, junto a la cláusula de salvaguardia que permite la suspensión del conjunto del Pacto durante más de dos años y medio, el art. 5 del Reglamento de Supervisión establece una serie de mandatos especialmente difíciles de cumplir por parte de los Estados miembros (como veremos a lo largo de este post). En concreto, este precepto regula: i) los objetivos presupuestarios a medio plazo, es decir, el nivel de déficit estructural específico de cada Estado miembro que le protege del riesgo de incumplimiento del umbral del 3 % del PIB establecido en el Tratado a lo largo del ciclo económico, y que garantizan la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas (la media de los objetivos presupuestarios del conjunto de Estados miembros es un 0,5 % PIB); ii) la senda de ajuste del déficit (con valor de referencia de un 0,5% anual) para alcanzar el objetivo presupuestario a medio plazo; iii) la regla de gasto como mecanismo que permite evaluar si las políticas del Estado garantizan la permanencia en el objetivo presupuestario a medio plazo, o en la senda de ajuste adecuada para su consecución.

Una vez activada la cláusula de salvaguardia, la primera duda que surge es ¿hasta cuándo se mantendrá la suspensión de las reglas fiscales? Esta cuestión parece prácticamente resuelta, pues el 2 de junio de 2021 la Comisión formalmente propuso el mantenimiento de la suspensión durante el año 2022 y su previsible activación en 2023.

En este contexto, la siguiente duda que se plantea es si se activará el PEC suspendido en marzo de 2020 o si, por el contrario, se alcanzará el consenso necesario para la reforma de los Reglamentos del PEC antes de su activación. Actualmente, la Comisión ha abierto una consulta pública, en la cual se invita a los actores interesados (entre los que se encuentran las instituciones europeas, las autoridades nacionales, los interlocutores sociales y el mundo académico) a expresar su opinión sobre cómo ha funcionado hasta el momento la disciplina presupuestaria y la gobernanza económica europea, y sobre posibles soluciones para mejorar su eficacia.

Para poder pronunciarnos sobre la idoneidad de una potencial reforma del PEC es necesario revisar, brevemente, cómo se estaba aplicando la disciplina presupuestaria de la UE de forma previa a su suspensión. Como es sabido, en los años 2011 y 2013 se reformó el PEC a través de los paquetes normativos conocidos como Six Pack y Two Pack, respectivamente, la idea general era reforzar la disciplina presupuestaria en aras de reconducir los elevados niveles de déficit y deuda públicos existentes tras la crisis de deuda soberana de 2010.

En el año 2014, las instituciones europeas valoraron de forma positiva los resultados alcanzados mediante la aplicación del PEC reformado. Se había reducido en gran medida el número de Estados que tenían abierto un procedimiento de déficit excesivo (PDE), pasando de veinticuatro Estados en 2011, a once Estados en 2014.

A pesar de los avances señalados, las instituciones europeas eran conscientes de la necesidad de dotar de cierto margen de maniobra a los Estados para llevar a cabo políticas presupuestarias que comportasen un incremento del gasto público, puesto que, de no ser así, algunos de los Estados miembros podían entrar en una fase de lento crecimiento o incluso decrecimiento económico. Por este motivo, la Comisión aprobó, en enero de 2015, la Comunicación «Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento».

De forma expresa, la Comisión calificó este documento como un texto interpretativo de los Reglamentos, sin que su aprobación comportase la sustitución o reforma de las normas vigentes desde 2011. Esta nueva interpretación, más flexible, fue posible debido al carácter abierto de muchas de las disposiciones del PEC.

Ahora bien, este documento no supone una flexibilización general del conjunto de mandatos contenidos en los Reglamentos del PEC, sino que introdujo flexibilidad para fomentar la inversión, el desarrollo de reformas estructurales, y en caso de acontecimientos inusitados (como ha sido la crisis de la COVID-19). En todo caso, para aplicar las denominadas cláusulas de flexibilidad es necesario, en esencia, la concurrencia de tres aspectos. El primero, que la Comisión aprecie la existencia de una inversión con efectos presupuestarios directos, positivos y verificables, de una reforma estructural o de un acontecimiento inusitado. El segundo, el Estado debe dar cumplimiento al objetivo presupuestario a medio plazo, o encontrarse en la senda de ajuste para alcanzarlo a lo largo del programa (4 años). El tercero, la situación económica del Estado deber ser de nulo crecimiento o decrecimiento.

En el año 2018, tras el cierre de la gran mayoría de los procedimientos de déficit excesivo y encontrándose prácticamente todos los Estados en el componente de supervisión del PEC, el Tribunal de Cuentas Europeo evaluó su aplicación en el Informe Especial nº 18/2018: “¿Se cumple el objetivo principal del componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento?”. En este Informe, el Tribunal concluye que los Estados no alcanzan sus respectivos objetivos presupuestarios a medio plazo en un tiempo razonable, principal objetivo del componente preventivo del Pacto. Las causas de este incumplimiento son, en esencia, dos. En primer lugar, el modo en cómo se aplica la senda de ajuste establecida en el art. 5 Reglamento de Supervisión, puesto que junto al 0,5% de reducción anual establecido, con carácter anual, se permiten desviaciones adicionales del 0,25%, sin que esto sea considerado una desviación significativa de la senda de reducción. Y, en segundo lugar, por el amplio margen de discrecionalidad concedido a la Comisión en la aplicación de las cláusulas de flexibilidad, del “margen de discreción” y de la relajación adicional por circunstancias específicas del Estado. Estos factores, unidos a la potencial existencia de una leve recesión a lo largo del período, hacen que el Estado pueda demorarse hasta veintidós años en alcanzar el objetivo presupuestario a medio plazo (el cual debería alcanzarse a lo largo del programa de cuatro años). Esta demora se refleja con claridad en el gráfico que reproducimos del citado Informe del Tribunal de Cuentas Europeo:

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo

A esta situación se une la aplicación disfuncional del componente preventivo. Este no tiene incentivos coercitivos (al no aplicarse las sanciones financieras en él establecidas), además, la Comisión concede prórrogas plurianuales a lo largo del procedimiento de déficit excesivo, que permiten a los Estados salir del citado procedimiento por la propia evolución del ciclo económico. La situación descrita conduce a la paradoja de que los Estados prefieren estar inmersos en un procedimiento de déficit, al no ser aplicables durante el mismo el objetivo presupuestario a medio plazo y la regla de gasto, que pasar al componente de supervisión.

Frente a las recomendaciones del Tribunal de Cuentas Europeo para reconducir esta situación, la Comisión defiende que “el uso de la flexibilidad prevista en el componente preventivo ha sido proporcionado y adecuado, y que ha estado justificado desde el punto de vista económico”. Por tanto, el Pacto, “reforzado” en 2011 y 2013, quizás en su aplicación práctica y la evaluación ex post de su cumplimiento por la Comisión no ha sido tan duro.

En este contexto, la duda que surge es ¿sigue siendo necesaria una nueva reforma del PEC para flexibilizarlo tras la crisis de la COVID-19? O en realidad, ¿la simplificación y eficacia que se persiguen a través de la nueva reforma pueden suponer, en última instancia, mayores restricciones? En el post de la próxima semana intentaremos dar respuesta estas cuestiones.

Ester Marco Peñas

Profesora de Derecho Tributario y Financiero

Universidad Autónoma de Madrid

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