¿Obliga el Derecho de la UE a las entidades locales a la imposición de una tasa para financiar la recogida de los residuos sólidos urbanos? (II). Más allá de la Directiva: por qué el «embudo normativo» convierte la tasa de residuos en una obligación de facto.
En nuestra anterior entrada exploramos cómo la Directiva (UE) 2018/815 ha redefinido el panorama de la gestión de los residuos urbanos, impulsando una transición hacia una economía circular basada en la jerarquización y valorización de los desechos. Esta normativa europea consagra efectivamente el principio quien contamina, paga, normativizado en la legislación de la Unión en el precepto del art. 191.2 TFUE. Del mismo se desprende que los costes de gestión de los sistemas de recogida y tratamiento de los residuos urbanos deben recaer en el productor inicial o poseedor de los desechos. En el ordenamiento jurídico español, este principio se ha materializado en el art. 11 de la Ley 7/2022, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que introduce una obligación disruptiva para las entidades locales: la creación de una tasa o prestación patrimonial de carácter público no tributario (PPCPNT) específica, diferenciada y no deficitaria en un plazo de tres años.
Como ya se adelantó, existe una evidente desconexión entre la postura oficial de la Comisión Europea y la realidad operativa de los Estados miembros. La Comisión ha defendido que la imposición de una tasa no constituye una obligación de iure, puesto que la Directiva ofrece un catálogo de instrumentos financieros y delega en los Estados la elección del modelo de gestión. Sin embargo, el cumplimiento de los objetivos ambientales hace que la tasa sea de facto preceptiva, especialmente porque individualizar la responsabilidad del ciudadano a través de sanciones o prohibiciones resulta, en la práctica, impracticable para los municipios.
Pero, más allá de los criterios interpretativos que ya comentamos en el anterior trabajo, el margen de discrecionalidad nacional se ve constreñido por lo que denominamos un «embudo normativo». Aunque la Unión Europea no imponga formalmente el «medio» (la tasa), establece «obligaciones de resultado» tan rigurosas — como los objetivos de reciclado del 55% para 2025 y del 65% para 2035 en las entidades locales — que apenas queda espacio para configurar alternativas materiales propias que no recaigan en figuras o instrumentos de naturaleza jurídico-tributaria. En este marco de gobernanza multinivel, el medio ambiente es una competencia compartida ex. art. 4.2.e) TUE y 191 TFUE. Si bien la fiscalidad directa es potestad soberana de los Estados, el TJUE ha recordado en el caso Finanzamt Köln-Altstadt v Roland Schumacker [1] que el ejercicio de dicha soberanía tributaria está limitado por el Derecho de la Unión. Así, la densa regulación finalista de la UE precluye el margen de decisión nacional al vincular el éxito ambiental a la implementación de instrumentos financieros que, en la práctica, solo pueden ser de una naturaleza tributaria específica.
Desde la perspectiva de la técnica legislativa y jurídica, la tasa es más idónea que el impuesto ambiental clásico o pigouviano para financiar los sistemas de recogida de residuos urbano.
Por un lado, porque mientras el impuesto se fundamenta en la capacidad económica, la tasa se rige por el principio de equivalencia. Esto permite que el ciudadano pague en función del servicio recibido y del volumen generado de residuos, incentivando un cambio de conducta que el impuesto no garantiza. El resto de los instrumentos ofrecidos por la Directiva, en particular, los regímenes de responsabilidad ampliada del productor, a diferencia de los instrumentos fiscales, no procuran la modificación genuina de conductas (en este caso, el aumento del reciclado), sino la simple internalización de costes de los operadores económicos. En este sentido, la internalización de costes no tiene por qué conllevar un cambio de conducta en un sentido genuino. La teoría pigouviana clásica establece que un impuesto que consiga igualar el perjuicio marginal social provocado por el agente contaminador crea un precio privado correcto que induce a los agentes a disminuir su actividad contaminante hasta el óptimo social, es decir, modificar su conducta [2]. Sin embargo, una revisión de esta teoría explica que la incidencia económica, esto es, quién soporta el coste, depende de la oferta y demanda [3]. Así, un genuino cambio de conducta no se va a producir por la mera internalización de costes a través de un impuesto, que puede llevar aparejado ese cambio de conducta, pero como consecuencia secundaria y no certera: un impuesto general sobre los residuos, aunque puede contribuir a reflejar los costes asociados a su producción, no es capaz de generar una señal individualizada lo suficientemente intensa en el ciudadano que haga descender la curva de la oferta y la demanda de residuos, por lo que podría internalizar costes a nivel macroeconómico, pero no asegurar cambios de conducta a nivel microeconómico. Sin embargo, una tasa con pago por generación permitiría que el ciudadano percibiese el coste marginal individual de generar residuos adicionales y de no separarlos en fracciones, de manera que sería capaz de internalizar costes y modificar conductas a nivel individual [4].
Por otro lado, porque, a diferencia del impuesto, la tasa tiene como límite máximo el coste efectivo del servicio ex. art. 24 TRLRHL, asegurando que la recaudación se destine íntegramente a la gestión de los residuos.
La jurisprudencia avala estos criterios: la STS de 18 de febrero de 2011 [5] reafirmó la equivalencia como rector de las tasas y el TJUE, en el Asunto C-254/08 (Futura Inmobiliare) [6], validó el uso de tasas basadas en volúmenes estimados siempre que se utilicen criterios objetivos relacionados con la «capacidad generadora de residuos» y no resulten manifiestamente desproporcionados respecto del coste del servicio.
Por su parte, los sistemas de pago por generación o Pay-As-You-Throw han demostrado ser la herramienta más eficaz para la transición ecológica:
- Aschaffenburg (Alemania): tras implementar sistemas de pago por generación, alcanzó niveles de reciclaje del 53,5% [7].
- Flandes (Bélgica): logró situar sus niveles de reciclado en un destacado 71% [7].
- Evidencia en España: la implementación de sistemas de puerta a puerta en Cataluña ha logrado reducir drásticamente la «fracción orgánica», mientras que el uso de contenedores identificativos en Gijón ha mejorado significativamente la calidad de la separación en origen [8].
- Casos en Italia y Francia confirman que la tarifación incitativa reduce el volumen de residuos mezclados no reciclables [9].
Por último, no se deben obviar las tensiones entre la sostenibilidad ambiental y la autonomía local. Según la AIReF, el gasto municipal en gestión de residuos asciende a 4.185 millones de euros anuales [8]. En 2024, la recaudación mediante tasas solo cubrió el 54,7% del coste del servicio [10]. Aunque, mediante cálculos propios, proyectamos que la nueva tasa eleve esta cobertura al 70%, la Ley 7/2022 exige que sea «no deficitaria» (100% de cobertura), lo que ha tensionado el concepto de autonomía local: la sostenibilidad ambiental en materia de residuos se impone, como objetivo de la UE, a través de obligaciones de resultado. Estas, prima facie, deberían respetar la autonomía local. Sin embargo, puede suceder que acaben vaciándola de contenido. En el caso de la gestión de residuos, la autonomía de los municipios no se ha visto afectada por una regulación de detalle contenida en la legislación nacional, sino que, bien al contrario, la indeterminación de la ley estatal, al no incluir criterios para el establecimiento de los elementos esenciales de la tasa, puede debilitar el concreto ejercicio de la autonomía financiera de las entidades locales, en tanto que las concretas decisiones que se adopten serán más vulnerables al control judicial. En el escenario ideal, el ámbito de autorregulación de las entidades locales, teniendo en cuenta la Directiva, quedaría reducido a la gestión de los instrumentos financieros predeterminados por la norma europea y concretizados en la legislación de los Estados miembros.
No obstante, el Tribunal Constitucional ha señalado que esta autonomía, ya sea vista como garantía institucional o como principio constitucional (STC 41/2016 [11]), no es absoluta y debe ceder ante el interés general (art. 103 CE), la cohesión estatal (art. 137 CE), la protección ambiental (art. 45 CE) y el cumplimiento de las obligaciones internacionales (art. 96 CE). La autonomía financiera local debe ejercerse, por tanto, dentro de los límites necesarios para cumplir con los compromisos internacionales y las obligaciones de resultado impuestas por la Unión, cuestión que no menoscaba el establecimiento del régimen jurídico básico de la tasa por parte del legislador nacional, pues el establecimiento de ello no hace irrecognoscible, en abstracto, tal autonomía, siempre que haya ciertos márgenes para la cuantificación del tributo por parte de los municipios (por ejemplo, no hay problemas jurídicos con que tres de los impuestos regulados en el TRLRHL sean obligatorios para las entidades locales).
Así con todo, podemos extraer tres conclusiones del análisis arrojado:
En primer lugar, la transformación hacia obligaciones de resultado. El marco jurídico ha evolucionado de una libertad de medios a un sistema donde la tasa es la herramienta técnica indispensable para cumplir con la jerarquía de residuos europea debido a lo que denominamos «embudo normativo», el cual aboca a los Estados miembros y, en particular, a sus entidades locales, a la adopción de instrumentos tributarios concretos, especialmente la tasa (al menos, en el ordenamiento jurídico español), erigiéndose esta de facto como un instrumento jurídico-financiero imprescindible para la consecución de los objetivos fijados por la Unión.
En segundo lugar, una latente inseguridad jurídica por falta de criterios legales, pues la Ley 7/2022 ofrece un margen excesivo para configurar el pago por generación. Es urgente desarrollar criterios legales claros que eviten la anulación judicial de las ordenanzas locales reguladoras de la tasa ante la actual indeterminación normativa.
Por último, la necesidad de un equilibrio: la viabilidad financiera de los municipios y la protección del medio ambiente deben converger. El ejercicio de la autonomía local es legítimo siempre que garantice la sostenibilidad y el cumplimiento del principio quien contamina, paga.
Manuel Casado García
Contratado Predoctoral FPI en el área de Derecho financiero y tributario
Universidad Autónoma de Madrid
Red social/Orcid ID: 0009-0006-7335-7088
Referencias:
[1] STJUE de 14 de febrero de 1995, Asunto C-279/93, Finanzamt Köln-Altstadt v Roland Schumacker (ECLI:EU:C:1995:31).[2] PIGOU, A., The Economics of Wellfare, MacMillan, 1920.
[3] BAUMOL, W.J. y OATES, W.E., The Theory of Environmental Policy, Cambridge University Press, 1988.
[4] TIETENBERG, T.H. y LEWIS, L., Environmental and Natural Reosurce Economics, Routledge, 2018 (9ª Edición).
[5] STS de 18 de febrero de 2011, Recurso núm. 3719/2006 (ECLI:ES:TS:2011:1042).
[6] STJUE de 16 de julio de 2009, Asunto C-254/08, Futura Immobiliare srl Hotel Futura v Comune di Casoria (ECLI:EU:C:2009:479).
[7] MORLOK, J. et al., “The Impact of Pay-As-You-Throw Schemes on Municipal Solid Waste Management: The Exemplar Case of the County of Aschaffenburg, Germany”, Resources, 6, 8, 2017.
[8] AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE RESPONSABILIDAD FISCAL (AIReF), Estudio Gestión de residuos municipales, 2023.
[9] GARCÍA MARTÍNEZ, A., “La experiencia francesa e italiana en el establecimiento de gravámenes por la recogida de los residuos sólidos urbanos de acuerdo al principio de pago por generación”, en GARCÍA CARRETERO, B. (coord.), Tasas y tarifas de residuos y otras prestaciones ambientales con incidencia local, Instituto de Estudios Fiscales, pp. 115-150.
[10] OBSERVATORIO DE LA FISCALIDAD DE LOS RESIDUOS, Las tasas de residuos en España 2025, Fundación ENT, 2025.
[11] STC 41/2016, de 3 de marzo (ECLI:ES:TC:2016:41).