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Los derechos del trabajador ante el Tribunal de Estrasburgo (II): selección de jurisprudencia sobre empleados públicos

Más allá de los derechos de los trabajadores del sector privado (véase la sentencia López Ribalda y otros comentada en mi anterior entrada “Los derechos del trabajador ante el Tribunal de Estrasburgo (I)”), el TEDH protege a través de su jurisprudencia derechos reconocidos expresamente en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) de los que son titulares también los empleados públicos, y que se proyectan en el ejercicio de sus funciones y en el ámbito de sus relaciones laborales.  Entre ellos destacan el derecho al respeto de la vida privada (artículo 8 CEDH), la libertad religiosa (artículo 9 CEDH), la libertad de expresión (artículo 10 CEDH), y la libertad sindical (artículo 11 CEDH). A diferencia de lo que ocurre con los trabajadores del ámbito privado, para los que la supuesta vulneración del CEDH tiene su origen en el incumplimiento por parte del Estado (y de sus autoridades judiciales) de la obligación positiva de proteger al trabajador frente al empleador, el TEDH examina los casos planteados por empleados públicos como injerencias directas de los poderes públicos, al ser el Estado mismo o sus empresas públicas el empleador. Por lo tanto, procede a analizar si dichas injerencias están justificadas desde el punto de vista del CEDH, esto es, si cumplen con los requisitos de legalidad, finalidad (objetivo legítimo) y proporcionalidad/necesidad en una sociedad democrática (en virtud de las cláusulas de restricción de derechos previstas en el párrafo segundo de los artículos 8-11 CEDH).

Sobre la privacidad (art. 8 CEDH) de los empleados públicos, cabe destacar la sentencia Libert contra Francia, de 22 de febrero de 2018, en la que el TEDH estimó que el registro de los archivos personales del ordenador profesional del demandante (trabajador de la red nacional de ferrocarriles) por parte de la empresa, en su ausencia y sin su consentimiento, no vulneró el derecho al respeto de la vida privada del trabajador. El Tribunal tuvo en cuenta que los archivos no estaban identificados claramente como privados de acuerdo con el manual de la empresa y que el empleador tenía un interés legítimo en asegurar el buen funcionamiento de la empresa y el uso correcto de los equipos informáticos puestos a disposición del trabajador, aplicando medidas que le permitieran verificar que sus empleados cumplían con sus deberes profesionales. En este caso, el empleado público había almacenado archivos pornográficos ocupando una parte significativa de la memoria del ordenador.

El TEDH ha examinado diversas situaciones relacionadas con la libertad de manifestar las creencias religiosas por parte de empleados públicos, principalmente mediante símbolos religiosos o vestimenta. Valga como ejemplo la sentencia Ebrahimian contra Francia, de 26 de noviembre de 2015, sobre la no renovación de un contrato de una empleada (asistente social) en el servicio de psiquiatría de un hospital público por la negativa a retirar el pañuelo islámico que cubría su cabeza. El Tribunal consideró que la restricción en el ejercicio de la libertad religiosa estaba justificada y perseguía el objetivo legítimo de la protección de los derechos y libertades de los demás; en particular de los pacientes del hospital, de sus creencias religiosas y de su derecho a la igualdad de trato. El Tribunal tuvo en cuenta esencialmente el principio de laicidad-neutralidad del Estado francés (consagrado en su Constitución), cuya exigencia se imponía a la demandante como empleada pública que estaba en contacto con pacientes y usuarios del servicio de salud.

El TEDH protege de manera especial la libertad de expresión de los empleados públicos y funcionarios (inclusive jueces), aunque también reconoce que estos tienen un deber de lealtad, reserva y discreción propios de su cargo. El criterio determinante en este tipo de casos es el interés general o público de la información comunicada por el funcionario, que parece evidente cuando se trata de denunciar conductas o actos ilícitos constatados en el lugar de trabajo. Así, por ejemplo, la cesación de un agente público de la Fiscalía General que había divulgado unos documentos revelando la injerencia de un alto cargo político en un procedimiento penal pendiente fue considerada por el Tribunal como un ataque desproporcionado a la libertad de expresión garantizada por el artículo 10 CEDH, en el caso Guja c. Moldavia de 12 de febrero de 2008. En esta sentencia de Gran Sala, el TEDH fijó una serie de criterios par examinar la proporcionalidad de este tipo de injerencias en la libertad de expresión de agentes públicos, en particular, para los llamados “whistle-blowers” (aquellos que comunican irregularidades y delitos cometidos en su ámbito laboral). Entre estos criterios cabe destacar la autenticidad de la información divulgada, la buena fe del empleado divulgador, la severidad de la sanción o el saber si existían medios alternativos para divulgar la información (a los superiores u órganos competentes).

Los funcionarios o empleados públicos gozan de manera general de una protección reforzada de su libertad de expresión cuando las informaciones o ideas que comunican forman parte de un debate de interés general. Para el TEDH, por ejemplo, se han considerado de interés general cuestiones como la reforma del poder judicial, la independencia de la justicia, la gestión o la independencia de una televisión pública, o la calidad de los servicios de un centro sanitario de titularidad pública.

En lo que se refiere a la libertad sindical, el artículo 11 del CEDH protege el derecho de toda persona a fundar sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses. Ello se aplica también a funcionarios y empleados públicos, como tuvo ocasión de señalar el TEDH en su sentencia de Gran Sala Demir y Baykara contra Turquía, de 12 de noviembre de 2008 (en concreto sobre funcionarios municipales). En la misma el TEDH llegó a ampliar el contenido de la libertad sindical hasta el punto de incluir como elemento esencial de la misma el derecho a la negociación colectiva, haciéndose eco de la jurisprudencia de la Carta Social Europea del Consejo de Europa (artículo 6) y de otras normas internacionales. Ello sin perjuicio de las restricciones legítimas que puedan aplicarse en el ejercicio de estos derechos para los miembros de la policía, de las fuerzas armadas o de la administración del Estado, según lo previsto en el párrafo segundo in fine del artículo 11 CEDH. En cuanto al derecho de huelga, si bien no está recogido en el artículo 11 del CEDH ni tampoco reconocido explícitamente en la jurisprudencia actual como elemento esencial de la libertad sindical, el TEDH puede pronunciarse sobre la proporcionalidad de las restricciones que afecten al mismo, en la medida en que entran dentro de su ámbito de aplicación. En este sentido, por ejemplo, el TEDH ha considerado incompatible con el artículo 11 del CEDH la prohibición legal del derecho de huelga a ciertos trabajadores de la red de ferrocarriles en Rusia (Ognevenko contra Rusia, de 20 de noviembre de 2018), mientras que ha avalado dicha prohibición respecto a los agentes de policía en España (Junta Rectora Del Ertzainen Nazional Elkartasuna (ER.N.E.) contra España, de 21 de abril de 2015).

A diferencia de otros tratados internacionales en materia de derechos humanos (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas y Convención Interamericana de Derechos Humanos), el CEDH no protege expresamente el derecho del ciudadano a tener acceso a la función pública de su país en condiciones de igualdad. Tampoco puede inferirse del CEDH un derecho genérico al trabajo o al acceso a la función pública. Ahora bien, el TEDH puede conocer de litigios relativos al acceso a la función pública y a la terminación de la misma, siempre y cuando se vean afectados derechos convencionales concretos. Ello sucede si la causa de la denegación del acceso, de la no renovación o de la terminación de la relación contractual o del cargo público está vinculada causalmente con el ejercicio de derechos reconocidos expresamente en el CEDH: la vida privada o familiar del empleado/funcionario (véase Fernández Martínez contra España, sentencia de Gran Sala de 12 de junio de 2014, sobre la no renovación del contrato de profesor de religión de un instituto público a un sacerdote casado, motivada por opciones personales en su vida privada y familiar), su libertad religiosa, su libertad de expresión (véase Baka contra Hungría, sentencia de Gran Sala de 23 de junio de 2016, sobre el terminación del mandato del Presidente del Tribunal Supremo motivada por las críticas que este había expresado en relación con varios proyectos legislativos que afectaban a la judicatura), su libertad de asociación (véase Ognevenko contra Rusia), o el derecho a no ser discriminado (artículo 14 CEDH y Protocolo núm. 12 al CEDH).

Respecto de la prohibición de discriminación, merece destacarse una sentencia sobre despido por razón de género, Emel Boyraz contra Turquía, de 2 de diciembre de 2014. El TEDH examinó el despido de una trabajadora de una empresa de electricidad pública como agente de seguridad. Los motivos del despido no se relacionaban con su incapacidad para asumir los riesgos y responsabilidades que llevaba consigo el puesto de trabajo, ya que nada indicaba que no hubiera sido capaz de asumirlos durante los tres años que llevaba trabajando en la empresa, sino con las decisiones de las jurisdicciones turcas. Estas no habían en absoluto justificado la exigencia de que solo agentes masculinos pudieran ser empleados como agentes de seguridad por la empresa de electricidad. Por todo ello, el TEDH consideró que Turquía había discriminado a la demandante por razón del sexo, vulnerando así el artículo 14 en relación con el artículo 8 del CEDH.

Cabe también añadir que en la mayoría de estos casos de despido o de acceso al empleo público puede invocarse el artículo 6 del CEDH (derecho a un proceso equitativo y a todas las garantías recogidas del artículo 6.1: derecho a un tribunal independiente e imparcial establecido por ley, publicidad, plazo razonable), lo que añade una garantía procesal fundamental para la protección de empleado público en el marco de cualquier procedimiento judicial que tenga como objeto su relación funcionarial o contractual (nombramiento, carrera o remoción) con la administración pública, salvo excepciones (véase la jurisprudencia del TEDH a partir de la sentencia de Gran Sala Vilho Eskelinen y otros contra Finlandia, de 19 de abril de 2007, que como regla general establece la aplicabilidad del artículo 6 CEDH a todos los contenciosos de la función pública, a no ser que el Estado haya expresamente excluido el control judicial con relación a una categoría funcionarial concreta y que esta exclusión se base en razones objetivas de interés del Estado).

Por último, gracias a una interpretación expansiva de la noción de “vida privada” del artículo 8 del CEDH, que incluye la vida profesional de la persona, el TEDH ha reconocido indirectamente un derecho autónomo al trabajo, también para los empleados públicos y funcionarios. De este modo, aunque la medida que afecta a la carrera del empleado público (por ejemplo, un despido disciplinario o una destitución) no tenga su origen o causa en el ejercicio de derechos convencionales (por ejemplo, la orientación sexual o la vida íntima del empleado), la misma puede ser en sí misma constitutiva de una injerencia pública en la “vida privada” del empleado, en su dimensión de vida profesional o laboral. Esta línea jurisprudencial cristalizó en la sentencia Oleksandr Volkov contra Ucrania, de 9 de enero de 2013, sobre la destitución de un juez del Tribunal Supremo por violación de juramento. Para constatar la afectación de la “vida privada” como consecuencia derivada de la destitución del demandante, el TEDH tuvo en cuenta varios elementos: se afectaron sus relaciones de carácter profesional; tuvo un impacto en su “círculo íntimo” debido a las consecuencias de la pérdida del trabajo para el bienestar material del demandante y su familia; y su reputación profesional se vio afectada. Posteriormente, la Gran Sala del TEDH delimitó la noción de “vida privada profesional” en su sentencia Denisov contra Ucrania, de 25 de septiembre de 2018, estableciendo un nuevo test para la aplicabilidad del articulo 8 del CEDH a contenciosos laborales o relativos a la función pública. El TEDH señaló que la persona afectada debe demostrar que la medida impugnada ha tenido consecuencias negativas que alcanzan un mínimo nivel de gravedad. Aplicando estos criterios al caso del demandante, que había sido destituido de su posición de presidente de una corte de apelación pero a diferencia del Sr. Volkov permaneció en el cargo de juez, la Gran Sala del TEDH concluyó que el mismo no se había visto afectado de manera grave ni desde el punto de vista de las consecuencias materiales ni desde el punto de vista de su reputación profesional y social, por lo que su vida privada no estaba en juego y el artículo 8 del CEDH no era aplicable. Con esta sentencia, el TEDH, sin renunciar a continuar protegiendo el derecho al respeto de la vida profesional de los trabajadores y empleados públicos, traslada la carga de la prueba al empleado, quien deberá presentar ante los tribunales nacionales, y ante el propio TEDH, pruebas que demuestren las graves consecuencias que tiene la medida impugnada para su vida profesional y privada.

En definitiva, los ejemplos de la jurisprudencia citada demuestran como el Tribunal de Estrasburgo, si bien teniendo en cuenta las especificidades de la función pública y el vínculo especial existente entre los funcionarios y el Estado, puede proteger de manera concreta los derechos fundamentales de los empleados públicos en sus relaciones y conflictos laborales con el propio Estado.

Guillem Cano Palomares[1]

Letrado del TEDH

Actualmente en comisión de servicios en el

Departamento de la Carta Social Europea del Consejo de Europa

[1] Letrado del TEDH, actualmente en comisión de servicios en el Departamento de la Carta Social Europea del Consejo de Europa. Las opiniones expresadas en este artículo son las de su autor, y no representan en modo alguno la posición oficial del Tribunal Europeo de Derechos Humanos o del Consejo de Europa.

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