Observatorio de Elecciones Municipales 2015

¿Para qué elecciones municipales? (Francisco Velasco)

¿Para qué elecciones municipales?
Sobre democracia, autonomía local y distribución interna de funciones
Francisco Velasco Caballero

Instituto de Derecho Local-UAM

Logo Elecciones Locales 2015En 1979, la democracia entró en España por los ayuntamientos. Y esto ha marcado, desde el principio, el sistema de gobierno local. El principio democrático ha dado sentido y fundamento a la autonomía local; y ha determinado que el “gobierno y la administración” municipales se lleve a cabo por, precisamente, concejales electos.
Pasados casi cuarenta años de las primeras elecciones democráticas, es momento de analizar la vigencia y sentido del principio democrático tanto en la dimensión externa (autonomía local) como interna (atribuciones de los cargos electos) de los gobiernos locales.


Desde principios de los años ochenta, el principio democrático ha dado vida a un margen considerable de autonomía local formal, al menos en términos comparados. Significativa es, en especial, la práctica ausencia de controles supralocales de oportunidad y legalidad sobre las entidades locales (STC 4/1981). También, el principio democrático (art. 140 de la Constitución) ha relejado considerablemente la reserva de ley o exigencia de previa ley, cuando quien actúa es un órgano local con legitimidad democrática directa: el pleno municipal (SSTC 233/1998 y 132/2001). Pero la autonomía local, apuntalada sobre el principio democrático, ha perdido parte de su sustancia material. Dado que, por exigencia del principio democrático, los ayuntamientos gobernados por concejales electos han de decidir con autonomía, sin controles superiores, entonces la respuesta estatal y autonómica ha sido minimizar los ámbitos competenciales locales. Esto es, a más intensidad de la autonomía local, menor extensión en las materias sobre las que se proyecta. El resultado final es el progresivo estrechamiento del perímetro funcional de los municipios, grandes y pequeños. Es cierto que, en el ejercicio de sus competencias, los municipios deciden con autonomía. Pero esas competencias municipales son, con frecuencia, de mala calidad: de mera participación, sobre meros aspectos secundarios de gestión, de mera aplicación de normas estatales y autonómicas muy densas. La reciente Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, ha agravado la erosión de la autonomía local real. Por un lado, sometiendo a previo control de cuasi-oportunidad el ejercicio por los municipios de competencias “distintas de las propias” (art. 7.4 LBRL); y por otro lado, fomentando la actividad delegada de los municipios. Al final, el menoscabo de la autonomía local lo es también de la democracia: las comunidades políticas locales no deciden sobre los asuntos de su interés, aplican los criterios y estándares fijados en niveles superiores de gobierno, sin legitimidad democrática propiamente local. La situación no es fácilmente enderezable. Y no se soluciona, si lo que importa es la democracia, por la fusión masiva de municipios. Pues detrás de las fusiones hay una pérdida autodeterminación democrática de cada comunidad vecinal. La recuperación de la autonomía local pasa por marcar diferencias funcionales claras entre los municipios pequeños y aquellos que, por economías de escala y de densidad, pueden generar con suficiencia un mayor número de asuntos. También pasa por localizar en las entidades locales intermedias (provincias u otras) competencias directas –no de mera asistencia y cooperación- para asentamientos de población pequeños. Y pasa, por último, por una nueva concepción del poder autonómico, con self-restraint normativo en la regulación de las actividades locales y con contención en la creación de redes administrativas periféricas, que se superponen a los ayuntamientos y diputaciones provinciales.
El segundo ámbito para la valoración del principio democrático en clave local es la distribución interna de poder entre cargos electos y empleados públicos. La fe en el principio democrático llevó, en la LBRL, a confiar todo el poder decisorio local a los cargos electos. Bien al pleno municipal o provincial, bien a los alcaldes o presidentes de diputación. La singularización de los municipios de gran población, en 2003 (Ley de Medidas de Modernización del Gobierno Local), apenas si ha alterado este planteamiento. El resultado final es que hoy los concejales y alcaldes tanto deciden sobre el crecimiento de la ciudad, o sobre el establecimiento de un nuevo servicio público, como otorgan licencias de obras, adjudican contratos o imponen sanciones de aparcamiento. Esto es, cargos políticos, cuya legitimidad no es técnica o profesional sino democrática, realizan actividades altamente regladas en procedimientos singulares. Y claro, los cargos electos han de ser retribuidos por la labor que desempeñan. La fe en el principio democrático nos ha impedido ver, durante muchos años, la elemental distinción entre gobierno (político) y administración en las entidades locales. Y nos ha creado la falsa imagen de que un cargo electo, por la virtud taumatúrgica de un proceso electoral (o mejor, de la previa cooptación del correspondiente partido en un “puesto de salida”) adquiere habilidades y destrezas propias de la burocracia profesional. Pues bien, colmada ya la ansiedad democrática toca rediseñar el gobierno local. Diferenciando ente el gobierno político del ayuntamiento, que siempre y sin duda ha de corresponder a los electos, y la administración ordinaria del municipio. Esta última ha de corresponder, de un lado, a los directivos profesionales (que disponen de los conocimientos y destrezas adecuadas para ejecutar directrices de gobierno) y de otro lado a los funcionarios y el personal laboral encargados de la aplicación ordinaria de las leyes e instrucciones gubernativas. El gobierno político, el de los concejales electos, ha de ser tendencialmente estratégico, planificador y orientado a la normatividad. La administración municipal ha de ser objetiva, reglada e independiente. Hay que asumir, como realidad gubernativa normalizada, que la mayoría de las decisiones que singularmente nos afectan no sean adoptadas por cargos electos (y por tanto con legitimidad democrática), sino por funcionarios independientes, con legitimidad legal. Se trata de hacer compatible el principio democrático con la garantía de objetividad de la Administración (art. 103.1 de la Constitución), que desde luego no se da cuando sobre mi licencia para alicatar la cocina decide nada menos que quien ha ganado unas elecciones.

Deja un comentario

*