Blog

¿Producen los modelos presidencialistas ejecutivos más fuertes a nivel local?

La diferencia entre los sistemas parlamentaristas y presidencialistas ha sido ampliamente utilizada en los estudios comparados por distintos motivos. De un lado, la simplicidad de los criterios para identificar cada uno de los modelos a partir de la elección del ejecutivo, de forma directa por la ciudadanía o indirecta por los parlamentos, facilita su aplicación a casos muy distintos entre sí. De otro lado, cada modelo genera distintas dinámicas en la relación entre los poderes ejecutivos y legislativos desde los que es posible analizar cuestiones claves del funcionamiento del sistema político como la estabilidad de los gobiernos, la producción normativa o el control de los ejecutivos. En este sentido, se prevé que el mayor énfasis del presidencialismo en la separación de los poderes legislativo y ejecutivo puede generar, como contrapartida, situaciones de bloqueo institucional en el funcionamiento conjunto del sistema político. Por su parte, los modelos parlamentaristas prevendrían la aparición de ese bloqueo por la necesidad que tiene el ejecutivo de mantener la confianza del parlamento y, por tanto, la necesaria interdependencia de poderes para el funcionamiento del sistema. Sin embargo, la mayor interdependencia podría generar una mayor inestabilidad de los ejecutivos, dados los incentivos de los parlamentos a retirar la confianza en caso de falta de acuerdo con el ejecutivo o éste disolver aquél por las mismas razones y convocar elecciones anticipadas. Así presentado, el debate en torno al parlamentarismo y presidencialismo puede suponer, aunque simplificado en exceso, la opción entre una mayor estabilidad de los ejecutivos a costa de la mayor inestabilidad del sistema político (presidencialismo) frente a una mayor estabilidad de este último a cambio de una mayor inestabilidad de los ejecutivos (parlamentarismo).

El análisis relativo a las características de los modelos parlamentario y presidencial se ha centrado principalmente en el nivel estatal. ¿Se podrían extrapolar los anteriores planteamientos al gobierno local? Este nivel de gobierno ha sido más frecuentemente analizado desde otros marcos teóricos como el del federalismo. La agenda de investigación desde este enfoque se ha centrado en cuestiones como la definición de los criterios que justifican la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno, el sistema de financiación, las relaciones de cooperación y competición entre gobiernos o los procesos de centralización y descentralización que se suceden tanto en Estados federales como unitarios.

Si se consideran de manera conjunta ambas dimensiones de análisis (parlamentarismo/presidencialismo y centralización/descentralización), una hipótesis a plantear sería que los modelos presidencialistas y descentralizados estarían asociados a ejecutivos locales más autónomos y con mayor capacidad de influencia que en sistemas parlamentarios y centralizados. De un lado, la elección directa de los ejecutivos locales supone contar con una base electoral independiente de aquella de los órganos asamblearios y, por tanto, con una fuente de legitimidad propia. De otro lado, los sistemas descentralizados, aunque con distinto grado de intensidad y protección, generan áreas de competencias propias a niveles de gobierno subnacionales.

Para testar la anterior hipótesis se considera la configuración del gobierno local en los casos de Argentina y España. La justificación de esta selección está en las diferencias que cada Estado presenta en las dos dimensiones indicadas. Argentina muestra un modelo presidencialista en los niveles de gobierno federal, provincial y local, con algunas salvedades a nivel local como es el caso de las comunas donde el presidente es elegido por las juntas o comisiones comunales. Por su parte, en el caso de España la conformación del gobierno local sigue un modelo parlamentario con especialidades respecto al modelo general en cuanto a, por ejemplo, la imposibilidad del alcalde de disolver el pleno de manera anticipada y convocar nuevas elecciones ante una eventual retirada del apoyo de éste.

Con relación a la dimensión centralización/ descentralización, en ambos casos nos encontramos ante sistemas descentralizados, aunque de distinto grado y con distintas consecuencias a nivel local. Las diferencias se derivan de los procesos de formación del Estado en cada uno de los casos. En España, la definición del gobierno local ha seguido un proceso de tipo descendente donde, fundamentalmente, el Estado central y, en menor medidas las Comunidades Autónomas han configurado el régimen jurídico local.  El resultado ha sido una configuración homogénea del gobierno local en los distintos territorios, con las particularidades que presentan las leyes autonómicas en administración local.

Por el contrario, el proceso de configuración local en Argentina ha seguido una dirección ascendente, esto es, impulsada por los gobiernos locales y provinciales que han sido los encargados de construir un Estado que históricamente ha presentado un conflicto entre el modelo federal y el confederal. La configuración del régimen jurídico local en Argentina (régimen municipal) ocupa una sección propia en cada una de las 23 Constituciones de las provincias argentinas y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con diferencias que desafían la catalogación del régimen municipal argentino en una categoría unitaria. Las diferencias entre las Constituciones de las provincias argentinas sobre el gobierno local van desde el no reconocimiento expreso de la autonomía local a la capacidad de aprobar sus propias leyes fundamentales (cartas orgánicas) y la competencia general sobre cualquier materia que no haya sido expresamente atribuida al gobierno provincial. También existen diferencias en cuanto a los criterios poblacionales que habilitarían la constitución misma de municipios y comunas o los sistemas electorales para la conformación de los órganos de gobierno local.

A pesar de esta diversidad en la configuración del gobierno local en el caso de Argentina existe un elemento común representado por la adopción de un modelo presidencial donde un órgano o departamento deliberativo (concejo consultivo, en la mayor parte de los casos) y otro ejecutivo (intendente municipal) son elegidos, de manera directa e independediente, por el cuerpo electoral.  La elección directa e independiente de ambos departamentos no impide la relación entre ambos departamentos. El órgano deliberativo tiene encomendada la función de controlar al ejecutivo a través del denominado juicio político. Este mecanismo propio de los sistemas presidencialistas convierte al órgano deliberativo en instructor y enjuiciador de determinados supuestos en los que la gestión del ejecutivo es considerada reprobable. A pesar de la distinta configuración de este juicio político en la normativa local argentina existen coincidencias en la amplitud de los supuestos en los que se puede iniciar un juicio político por el órgano deliberante. Estos supuestos no sólo engloban la comisión de delitos comunes y delitos en el desempeño de las funciones encomendadas sino fundamentalmente un tipo amplio relacionado al mal desempeño de las funciones del cargo. El diablo está en los detalles y esta amplitud[1] en la definición de los tipos que conllevarían la remoción del titular del órgano ejecutivo (intendente) incrementa la capacidad de control e influencia del órgano deliberante sobre el ejecutivo y relativiza la supuesta separación de poderes que se produce en los sistemas presidencialistas.

El elevado riesgo que representa el juicio político genera incentivos en los ejecutivos locales para relacionar sus bases electorales con aquellas del órgano deliberante y así minimizar el posible conflicto con éste. De esta manera, no son infrecuentes las denominadas “colectoras” a nivel local, esto es, listas electorales donde una misma candidatura al órgano ejecutivo resulta respaldada por opciones partidistas distintas que, de otro lado, compiten en las elecciones al órgano deliberante. Con esta estrategia, las candidaturas al ejecutivo amplían su base de apoyo en el órgano deliberante y los partidos políticos de este último se benefician de la popularidad y liderazgo de los candidatos a intendente. El resultado es la relativización de la separación en los procesos de elección de los órganos ejecutivos y deliberantes y, por ende, de la supuesta independencia de ambos órganos bajo un sistema presidencialista.

El escenario descrito contrasta con los mecanismos de control que se siguen en el modelo parlamentario del otro caso analizado. La regulación que se hace en el sistema local español de la moción de censura del alcalde[2]  se caracteriza por el establecimiento de distintas salvaguardias que limitan su utilización. La necesidad de proponer un candidato a la Alcaldía con la aceptación expresa del mismo o la imposibilidad de que los miembros del pleno municipal puedan firmar más de una moción de censura durante su mandato limita su uso, como se ha indicado y probado empíricamente en el estudio de Navarro, Velasco y Zagórski (“Cuarenta años de elecciones municipales: el sistema electoral y su rendimiento”, Anuario de Derecho Local 2018. UAM-IDL).

En ambos casos, la regulación de los mecanismos de control del ejecutivo provoca características en los ejecutivos locales distintas a las que cabría esperar de la aplicación de un modelo presidencialista y parlamentarista. El riesgo de inestabilidad política de los ejecutivos en un sistema parlamentario, como el español, se corrige con una configuración exigente para el éxito de la moción de censura del alcalde. Por su parte, el potencial conflicto entre los departamentos ejecutivos y deliberantes argentinos se mitiga con la interdependencia que entre ambos órganos provoca el alto riesgo de ocurrencia de los juicios políticos. El resultado en términos prácticos es que el funcionamiento de cada uno de los ejecutivos locales analizados presenta características que son más propias del modelo teórico opuesto.

Alfonso Egea de Haro.

Departamento de Derecho Público y Filosofía Jurídica.

IDL-UAM[1]

[1] Esta entrada es parte de la investigación desarrollada en el marco del proyecto LoGov research project (H2020-MSCA-RISE), No. 823961 que permitió la realización de una estancia de investigación en la Universidad Nacional de San Martín. Buenos Aires (Argentina).

[1] Así por ejemplo el artículo 66 de la Ley Orgánica de Municipalidades de la provincia de Mendoza establece como causas para iniciar la remoción del intendente “[…] desorden de conducta, abuso en el manejo de los fondos municipales, transgresiones u omisiones en el desempeño de sus cargos o por actos de indignidad o desacato contra el cuerpo”. El artículo 114 de la Ley de municipalidades de la provincia de La Rioja alude a “[…] mal desempeño en sus funciones, delitos comunes o por incapacidad, incompatibilidad o inhabilidad sobreviniente”. El artículo 114 de la ley orgánica municipal de la provincia de Córdoba señala […] mala conducta, seria irregularidad, incapacidad o impedimento en el desempeño de sus funciones […]”. En estos casos se requiere una mayoría reforzada, normalmente de 2/3 de los miembros presentes del concejo deliberante,  para iniciar el procedimiento como para acordar la remoción.

[2] Artículo 197 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

Accede a los comentarios 4 Comentarios

  • Francisco Velasco Caballero dice:

    Muy interesante. Me falta por entender dos cosas: qué nivel de vinculación tiene el intendente a las normas aprobadas por el concejo; y qué función cumplen los partidos (nacionales o locales) en las dos elecciones directas y simétricas (a intendente y al concejo).

    • Alfonso Egea de Haro dice:

      Gracias por el comentario. Efectivamente, subyace en el planteamiento la cuestión de los conflictos de poder entre los departamentos ejecutivo y deliberante. Si bien el modelo presidencialista da prioridad a la separación de poderes no siempre es capaz de prevenir la existencia de áreas en las que uno de los poderes puede cuestionar la decisión adoptada por el otro. Además, la elección directa en ambos casos les daría legitimidad (incentivos) para interpretar sus respectivas competencias de manera extensiva.

      El resultado del conflicto no es siempre el juicio político, pudiendo sustanciarse en el ejercicio del derecho de veto que tienen los ejecutivos locales sobre las ordenanzas del concejo. En estos casos, las distintas normativas (leyes orgánicas de municipalidades, cartas orgánicas) establecen un mayoría reforzada (2/3) en el concejo para superar el veto. En última instancia, el conflicto puede derivar en un procedimiento judicial ante los tribunales provinciales competentes. En este escenario, el ejercicio de competencias, o el veto /judicialización del conflicto ante una extralimitación, se puede confundir con la oportunidad política. Y es aquí donde el papel de los partidos políticos es relevante y, en última instancia, se generan incentivos para evitar el conflicto entre intendentes y concejos.

      La función de los partidos puede ser evaluada precisamente por la menor frecuencia a la judicialización de los conflictos de poder o al recurso a los juicios políticos que generan los conflictos de competencias en el modelo presidencialista. En un sistema institucional altamente fragmentado, el funcionamiento de los partidos puede ser también diverso en tiempos electorales (primando la agregación de intereses) respecto al perído entre elecciones (donde son más visibles las facciones y la heterogeneidad ideológica de los partidos).

  • Benjamin Mendez dice:

    MÉXICO HA SIDO UN BUEN EJEMPLO DE PRESIDENCIALISMO; INCLUIRLO EN EL ANÁLISIS SERÍA PERTINENTE.

    • Alfonso Egea de Haro dice:

      Gracias por el comentario, sin duda la inclusión de México es necesaria para testar las hipótesis y generalizar los resultados. En primer lugar, el presidencialismo no se puede considerar como categoría unitaria. Además, la inclusión de México permitiría explorar la variable “federal” y su impacto en las relaciones de los distintos niveles de gobierno (federal, estatal y local) a fin de identificar las dinámicas de competición y colaboración entre los distintos niveles. Se agradecerían referencias a estudios comparados en el caso de México.

Deja un comentario

*