Son múltiples las preguntas que nos podemos hacer sobre el marco normativo ¿Cuántas normas elaboran los gobiernos regionales? ¿Y el gobierno central? ¿En qué sectores se aprueban más normas? ¿Qué entes territoriales adoptan un mayor número de actos? ¿En qué proporción contribuyen las administraciones locales a la producción de normas o actos de carácter vinculante? ¿Qué diferencias territoriales hay en las regulaciones de los distintos sectores de actividad?
Sorprendentemente, no disponemos de información empírica suficiente para responder a estas preguntas. En su lugar, predomina la percepción generalizada de que la producción normativa es excesiva. Esta percepción de inflación normativa está tan extendida que la solución presenta el mismo grado de consenso: la simplificación del marco normativo se presenta como una necesidad urgente por el coste que produce sobre la actividad económica y la seguridad jurídica. El reciente informe Draghi sobre el futuro de la competitividad europea de 2024 [1] propone la creación de una Vicepresidencia de la Comisión Europea encargada de la simplificación normativa, siguiendo la estela del programa Smart regulation que ya en 2002 figuraba entre las prioridades de las instituciones europeas. Las iniciativas se multiplican en todos los niveles: la Comunitat Valenciana aprobó la Ley 6/2024, de 5 de diciembre, de simplificación administrativa, que aspira explícitamente a mejorar la calidad regulatoria.
A pesar del consenso en el diagnóstico y en la orientación de las soluciones, el problema se muestra recurrente. Y ello porque quizás la cuestión no es sólo cuantitativa. Las preguntas a responder pueden ser más complejas ¿Existe coherencia entre la normativa producida en los diferentes niveles de gobierno? ¿Qué territorios generan regulaciones más complejas? ¿Cómo varía la complejidad normativa entre los sectores de actividad? ¿Qué tipo de normas son más frecuentemente modificadas? ¿Cuál es el impacto de la regulación en los distintos sectores de actividad? ¿Qué factores explican la mayor complejidad y densidad normativas?
Estas preguntas no tienen una respuesta inmediata, en buena medida por la ausencia de evidencia empírica para testar las diversas hipótesis. En este contexto, hemos trabajado con el Instituto de Ingeniería del Conocimiento (IIC) para poner en marcha el proyecto Consejo de Calidad Normativa (CONCANORM) [2] que busca responder con rigor científico a preguntas sobre las características de la normativa, su proceso de elaboración y su impacto. El proyecto CONCANORM se basa en un sistema de etiquetado automatizado del contenido de los boletines oficiales, desarrollado a partir de una ontología legal que estructura múltiples dimensiones del marco normativo: las características del ente que adopta el acto, las propiedades del acto mismo —incluyendo los instrumentos normativos que justifican su adopción y su relación con otros actos y normas—, así como su contenido específico y los destinatarios afectados. Lo verdaderamente innovador es que este sistema procesa y categoriza automáticamente las publicaciones oficiales, transformando el texto jurídico en datos estructurados y comparables.
El desarrollo del proyecto se beneficia de un enfoque multidisciplinar a partir de la Ciencia Política, el Derecho, la Lingüística Computacional y la Ciencia de Datos con el objetivo compartido de identificar patrones en grandes volúmenes de información normativa y contextualizar los resultados en una mayor comprensión del sistema regulatorio y del funcionamiento de las administraciones públicas.
Como resultado, CONCANORM permite analizar aspectos hasta ahora inaccesibles: el volumen de normativa que produce cada nivel de gobierno y cada órgano, evaluar el impacto de esta producción, y su grado de coherencia con otros elementos del sistema normativo. En una primera fase, el proyecto ha desarrollado cuatro indicadores fundamentales para caracterizar la actividad normativa: la densidad (número de regulaciones y decisiones administrativas por período y nivel de gobierno), el impacto (número de destinatarios en cada texto publicado), la complejidad (entidades y recursos normativos utilizados en cada texto) y un índice general que sintetiza los anteriores. Estos indicadores se calculan de forma diferenciada para los tres niveles territoriales del gobierno (estatal, autonómico y local), permitiendo así elaborar análisis comparativos entre territorios, sectores y niveles administrativos.
A modo de ejemplo, la representación gráfica de la complejidad normativa por nivel territorial revela patrones diferenciados que merecen atención.
Los resultados muestran que el nivel autonómico lidera en el indicador de complejidad normativa con un valor de la mediana superior al del resto de niveles de gobierno, si bien, es también el que presenta una mayor dispersión, sugiriendo una notable variación entre territorios ¿Cuáles son estos territorios? ¿En qué sectores de actividad se concentra esta densidad regulatoria? ¿existen patrones estables en el tiempo o las diferencias observadas en 2024 son coyunturales? ¿Qué efecto tiene el ciclo electoral en la complejidad normativa? Estas preguntas no sólo tienen un interés académico. La identificación de los territorios permitiría, además, estudios de caso que podrían revelar los factores explicativos de las diferencias observadas ¿se debe a prácticas regulatorias diferencias? ¿a características del sistema de distribución de competencias? ¿a concretos factores institucionales o políticos?
Los datos muestran cómo el sistema normativo presenta patrones y características que trascienden la mera intuición sobre la “inflación normativa”. La mejora de la calidad regulatoria pasa por la capacidad para identificar esos patrones y características. El proyecto CONCANORM apuesta por la transferencia de conocimiento entre la investigación académica y la práctica regulatoria, ofreciendo herramientas analíticas concretas, desde métricas sobre el volumen y la complejidad normativa hasta análisis de coherencia territorial y sectorial, en un ecosistema multidisciplinar.
Referencias:
[1] The Draghi report on EU competitiveness
[2] CONCANORM ha recibido financiación del proyecto INESData (Infraestructura para Investigar Espacios de Datos en Entornos Distribuidos), un proyecto financiado en el marco de la convocatoria UNICO I+D CLOUD por el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, en el contexto del plan de recuperación PRTR financiado por la Unión Europea (NextGenerationEU)
Alfonso Egea de Haro
Profesor Contratado Doctor en el
Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internaciones.
Facultad de Derecho. Universidad Autónoma de Madrid