Con el fin de cumplir con las exigencias europeas previstas en las directivas sobre contratación pública, el legislador español creó un recurso especial y atribuyó su resolución a órganos administrativos especializados: los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales (TARC). La Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), organiza este modelo atendiendo a los distintos niveles de la organización territorial del Estado, correspondiendo a las comunidades autónomas no solo decidir sobre la creación o no de un órgano de recursos contractuales a nivel autonómico, sino también la ordenación de la planta de recursos contractuales en el ámbito local.
En este sentido, el párrafo primero del art. 46.4 LCSP establece que “en lo relativo a la contratación en el ámbito de las Corporaciones Locales, la competencia para resolver los recursos será establecida por las normas de las Comunidades Autónomas cuando estas tengan atribuida competencia normativa y de ejecución en materia de régimen local y contratación”. El punto de partida es, por tanto, claro: corresponde a las comunidades autónomas configurar la planta de los TARC en el ámbito local. A este respecto, téngase en cuenta que el segundo párrafo del citado precepto incluye una previsión con una clara vocación de supletoriedad, según la cual, en ausencia de regulación autonómica específica, la competencia resolutoria corresponderá al órgano autonómico. Como era de esperar, dicha previsión ha sido declarada inconstitucional por la STC 68/2021 (FJ 9).
Ahora bien, esta capacidad que la LCSP otorga a las comunidades autónomas para organizar el sistema de los tribunales administrativos de resolución del recurso especial en el ámbito local, se encuentra sujeta a límites los derivados de la competencia estatal prevista en el artículo 149.1.18° CE, sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y legislación básica sobre contratos. Así, el párrafo tercero del art. 46.4 LCSP habilita directamente a los municipios de gran población y a las diputaciones provinciales para crear sus propios órganos de resolución del recurso especial. El legislador básico emplea la expresión “podrán”, lo que significa que no se impone su creación, sino que simplemente se les garantiza la posibilidad de hacerlo.
Nótese que la LCSP guarda silencio respecto del respecto de entidades de una misma tipología de entidad local: los municipios de régimen común. Se establece así una garantía de autonomía local diferente entre municipios de gran población y municipios de régimen común. Ciertamente, la LCSP no impide que un municipio de régimen común pueda contar con un su propio órgano de recursos contractuales, pero esta posibilidad no está garantizada por la norma básica, quedando la decisión final enteramente en manos del legislador autonómico.
Tal y como ya destacaron en este mismo blog los profesores Díez Sastre y Velasco Caballero (2017) [1], se configura así una garantía específica de autonomía local, pero no extensible al conjunto de entidades locales. Se establece por tanto una garantía local a “dos velocidades”, ya que se blinda la facultad municipal de crear sus propios órganos de recursos contractuales en determinados municipios, pero no en el resto, que quedan expuestos a la eventual decisión restrictiva de la comunidad autónoma correspondiente.
Al dejar en manos de las comunidades autónomas la decisión sobre el resto de entidades locales, la LCSP abre un espacio de diversidad que puede traducirse en opciones muy restrictivas. El caso de Aragón es paradigmático: la Ley 11/2023, de uso estratégico de la contratación pública de Aragón, establece que solo pueden crear TARC las entidades locales expresamente habilitadas por la LCSP y dispone que, fuera de esos supuestos, los entes locales no podrán crear órganos de resolución del recurso especial en materia de contratación pública (art. 134). Como puede verse, aunque se respeta el mínimo básico estatal, se elimina por completo la posibilidad de que los municipios de régimen común creen sus propios órganos de recursos contractuales. Por esta razón, Gracia Retortillo (2024) ha sugerido que esta opción podría plantear ciertas dificultades en términos de respeto a la autonomía local, ya que la prohibición se formula de manera genérica y sin matices. Desde luego, hubiera sido más respetuoso con la autonomía local una regulación que no comportara una prohibición absoluta, sino que contemplara la posibilidad de crear un órgano de recursos contractuales cuando concurran circunstancias que así lo aconsejen o exista capacidad de gestión suficiente.
A la vista de lo expuesto es inevitable preguntarse si esta asimetría en la protección de la autonomía local está justificada y si no supone un control inadmisible sobre estas entidades.
A tal efecto, debe tomarse en consideración que, aunque estemos hablando de una misma entidad local, el municipio, esta asimetría puede entenderse justificada por razones objetivas. Los municipios de gran población y las diputaciones provinciales disponen, en principio, de mayor capacidad y de un volumen suficiente de litigiosidad como para sostener un órgano especializado. Sin embargo, la creación de un órgano propio podría plantear ciertos problemas en los municipios pequeños o de régimen común, no solo por el escaso volumen de recursos, sino principalmente por la ausencia de medios para sostener un órgano especializado e independiente [2]. Desde esta perspectiva, puede entenderse que la asimetría supondría una modulación en atención a la diversidad del mapa local español, excesivamente fragmentado, asegurando su posible creación allí donde la estructura local lo hace viable.
Respecto a los controles, una opción como la adoptada en Aragón no debería plantear problemas desde esta perspectiva. Que el recurso sea resuelto por un órgano adscrito a otra administración no convierte el mecanismo en un recurso de alzada impropio, ya que se trata de un recurso especial de carácter potestativo que se resuelve por órganos especializados funcionalmente independientes. Desde otro punto de vista, más que como una tutela, puede entenderse como una garantía de revisión en sede administrativa ante un órgano debidamente cualificado e independiente.
Lucía Cofrades Aquilué
Investigadora predoctoral en Derecho Administrativo
Universidad de Zaragoza
Referencias:
[1] Díez Sastre, Silvia y Velasco Caballero, Francisco (2017). «Los órganos de recursos contractuales de las entidades locales», Instituto de Derecho Local, IDL-UAM, blog. https://www.idluam.org/blog/los-organos-de-recursos-contractuales-de-las-entidades-locales-silvia-diez-sastre-y-francisco-velasco-caballero/
[2] De hecho, debido a la problemática que plantean los TARC a nivel local, un sector doctrinal aboga por la existencia de una única planta de recursos contractuales en el ámbito autonómico. Por todos, véase Gimeno Feliu (2018), quien sostiene que su proliferación en la esfera local puede socavar la esencia del modelo, generando distorsiones en los criterios aplicados y obstaculizando un control eficaz. Gimeno Feliú, José María (2018). «Reflexiones sobre la planta del sistema de los tribunales administrativos de resolución del recurso especial desde la perspectiva de efecto útil de las previsiones europeas de control eficaz y el modelo de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público: hacia un modelo independiente y profesionalizado», en M. Vaquer Caballería, A.M. Moreno Molina, A. Descalzo González (coords.), Estudios de Derecho Público en homenaje a Luciano Parejo Alfonso, pp. 1775-1790.
Gracia Retortillo, Ricard (2024). «El diseño de la planta de los tribunales administrativos de recursos contractuales: marco normativo y realidad empírica», en A. Galán Galán (dir), M. Vilalta Reixach y R. Gracia Retortillo (coords.), Hacia un mejor control de la contratación pública local: los tribunales administrativos de recursos contractuales, pp. 121-152.