La interinidad en el empleo público ha sido una constante en los últimos años. Las crisis económicas y presupuestarias, que han limitado el acceso al empleo público, o los procesos de selección que se alargan en el tiempo son algunos de los factores que explican la temporalidad en el sector público. Esta situación provoca variadas consecuencias que pueden agruparse, por un lado, en la dificultad de gestión del empleo en las administraciones con elevadas tasas de temporalidad, y por otro lado, en una precariedad de las condiciones de trabajo del personal afectado.
En el último año se han tomado medidas legislativas con el objetivo de limitar la temporalidad, impidiendo que el contrato de trabajo temporal o el nombramiento de funcionarios interinos se utilicen para cubrir necesidades habituales y sin causa de temporalidad. Así, el Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público modificó el art. 10 del TREBEP e introdujo la DA 17ª con medidas dirigidas al control de la temporalidad en el empleo público. Asimismo, estableció procesos de estabilización del empleo temporal para regularizar la situación de temporalidad excesiva en el empleo público. Procesos que, en muchas ocasiones, son complejos de realizar, especialmente para las pequeñas administraciones. Será necesario esperar para ver si estas medidas son suficientes para controlar la elevada tasa de temporalidad en nuestro sector público.
Sin embargo, la modificación del art. 10 del TREBEP no ha incidido en aclarar el régimen jurídico de los funcionarios interinos que sigue remitiendo al régimen general del personal funcionario. En concreto, determina que “al personal funcionario interino le será aplicable el régimen general del personal funcionario de carrera en cuento sea adecuado a la naturaleza de su condición temporal y al carácter extraordinario y urgente de su nombramiento, salvo aquellos derechos inherentes a la condición de funcionario de carrera”. La utilización de la expresión “adecuado a la naturaleza de su condición temporal” genera muchas dudas y debates sobre las condiciones de trabajo de este personal. Para entender esta complejidad recomiendo la lectura del artículo del profesor Gordo González publicado en el Anuario de Derecho Municipal núm. 13, titulado “la gestión del personal interino en la Administración local: derechos y deberes”, donde analiza todos los problemas que se generan en torno a la interinidad en el empleo público.
La indefinición del régimen jurídico del funcionario interino, unido al abuso de esta figura y a la obligación de cumplir las exigencias de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada generan mucha incertidumbre tanto en el personal afectado como en los gestores públicos que termina en una elevada tasa de litigiosidad para aclarar los derechos de este personal.
Dentro de esta litigiosidad se enmarca una reciente sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo donde se establece que a los funcionarios interinos no les resulta de aplicación la excedencia voluntaria por interés particular prevista en el artículo 89.2 TREBEP. La sentencia de 17 de octubre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:3678) resuelve un recurso de casación sobre la cuestión: “si la excedencia voluntaria por interés particular prevista en el artículo 89.2 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público es de aplicación exclusiva a los funcionarios de carrera o también resulta de aplicación a los funcionarios interinos”.
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó que la administración debía reconocer el derecho a la excedencia voluntaria del art. 89.2 TREBEP del recurrente sin atender a su nombramiento interino. En su argumentación acude a la cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada y concreta que a tenor de dicha cláusula las condiciones de trabajo deben ser las mismas para los funcionarios de carrera y para los funcionarios interinos. Además señala que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha interpretado de forma extensiva el concepto de “condición de trabajo”.
Añade la sentencia que, siendo cierto que la excedencia voluntaria por interés particular supone la cesación temporal de la prestación de servicios, sin extinción de la relación jurídica estatutaria que mantiene el funcionario de carrera con la Administración solo tiene sentido cuando esta es de carácter permanente y no cuando el vínculo es de naturaleza temporal, tal “consideración se desvanece en el caso analizado donde esa «relación temporal» dura más de 7 años al tiempo de la solicitud”. De esta forma, el Tribunal Superior de Justicia no tiene en cuenta en exclusiva el régimen jurídico del funcionario interino sino que añade la circunstancia de una duración prologada en el tiempo.
Sin embargo, el Tribunal Supremo, como se ha adelantado, no comparte la argumentación y el fallo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. La Sala de lo contencioso-administrativo también se apoya en la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para concretar que es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal según la cual “el principio de no discriminación exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (SSTJUE de 8 de septiembre de 2011, Rosado Santana, C-177/10, EU:C:2011:557, apartado 65 y jurisprudencia citada, y de 14 de septiembre de 2016, De Diego Porras, C-596/14, EU:C:2016:683, apartado 35)”. En consecuencia, la Sala entiende que en estos casos hay razones objetivas que justifican el trato distinto al trabajador por razón del carácter temporal de su empleo y, por tanto, la excedencia voluntaria por interés particular solo procede para los funcionarios de carrera que cumplan los requisitos legales. Es llamativa la escasa o, incluso nula, argumentación que realiza el Tribunal sobre estas “razones objetivas” más allá de la referencia a la propia ley.
Por otro lado, el Tribunal Supremo también se pronuncia sobre el argumento de la duración prolongada de la relación determinando que “si bien en el caso de autos la Sala de instancia tiene en cuenta una «relación temporal» de más de siete años en al tiempo de la solicitud de excedencia voluntaria no estamos frente a un cese de la relación de servicios acordado por la Administración, sino frente a una solicitud de excedencia voluntaria de un funcionario en cuyo nombramiento la Administración estableció que puede extinguir la relación cuando la plaza sea amortizada, cuando se extinga el derecho a la reserva del puesto de trabajo del funcionario de carrera sustituido o no existan las razones de urgencia que motivaron su cobertura interina”. De ello se desprende que la duración prolongada de la relación del funcionario interino solo se tendrá en cuenta en el cese y no en las condiciones de trabajo. Esta afirmación es controvertida ya que en esta cuestión la situación “de larga duración” tiene relevancia porque la propia ley establece para la concesión de la excedencia voluntaria por interés particular que el funcionario de carrera haya prestado servicios efectivos durante un periodo mínimo de cinco años inmediatamente anteriores a solicitud. Requisito que solo podrán cumplir aquellos funcionarios interinos que su relación se prolongue más allá de ese tiempo y, por tanto, pueda considerarse una relación de larga duración.
Aunque parezca que esta cuestión está cerrada, surgen dudas de si la respuesta dada por la Sala Tercera pudiera ser corregida por un eventual pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en aplicación del Acuerdo Marco.
Profesor de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social
Instituto de Derecho Local
Universidad Autónoma de Madrid