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Anulación de “Madrid Central” por defectos de participación ciudadana

Ayer, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid anuló parcialmente la Ordenanza de Movilidad del Ayuntamiento de Madrid, en la parte específicamente referida a “Madrid Central” (Sentencia 445/2020, de 27 de julio, de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo). En realidad, el Tribunal ha dictado tres sentencias. Ahora me refiero sólo a la primera, que se centra en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza y, más en especial, al trámite de información pública.

Según la sentencia, el Ayuntamiento no respetó debidamente el trámite de información pública que para los municipios en general establece el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y que para la ciudad de Madrid impone el art. 48 de la Ley de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid (LCREM).

En la realidad de los hechos, la Junta de Gobierno sí abrió y tramitó el preceptivo trámite de información pública, antes de la aprobación de su proyecto de ordenanza. Pero ocurre que luego, una vez cumplido este trámite procedimental, en la posterior tramitación de la ordenanza se introdujeron algunas modificaciones importantes. En especial, la ordenanza incorporó en sus artículos 21 a 23 una regulación precisa de “Madrid Central”, regulación que inicialmente estaba remitida, en el proyecto inicial de ordenanza, a un posterior Acuerdo de la Junta de Gobierno.

Según la Sala de lo Contencioso-administrativo,  la regulación contenida en los arts. 21 a 23 de la ordenanza finalmente aprobada, en la medida en que no se corresponden con el contenido del proyecto inicial (el aprobado por la Junta de Gobierno), no fueron conocidos por los ciudadanos. Y por ello, no pudieron opinar sobre dicha regulación. De esta forma, si bien hubo formalmente un trámite de información pública (sobre el proyecto inicial), éste quedo esterilizado porque el texto finalmente aprobado por el Pleno municipal no pudo ser conocido por los ciudadanos.

Hay una información, que en mi opinión es esencial para valorar la sentencia, que no figura en su texto: cuándo se produjeron las modificaciones respecto del proyecto inicial. Esto es si las introdujo la propia Junta de Gobierno, una vez transcurrido el trámite de información pública, o sí las introdujo el pleno. Según el art. 48.3 LCREM,  en la tramitación de una ordenanza hay tres “aprobaciones”, dos de la junta de gobierno y una del pleno. La Junta de Gobierno primero aprueba un “proyecto inicial”, que seguidamente somete a alegaciones públicas; luego la misma Junta de Gobierno aprueba un “proyecto definitivo”, en su caso introduciendo modificaciones sugeridas en el trámite de información pública; y finalmente, a partir del “proyecto definitivo”, y tras las enmiendas que se puedan plantear por los grupos políticos municipales, el Pleno aprueba definitivamente la ordenanza. Pues bien, es muy distinta la valoración jurídica –y por ello debería haberse precisado en la sentencia- si las modificaciones respecto del “proyecto inicial” las introdujo la propia junta de gobierno (en el “proyecto definitivo”) o si provienen inmediatamente del pleno.

Digo que este dato es importante porque si es la junta de gobierno quien introduce las correcciones, la argumentación de la sentencia es asumible: la junta de gobierno, si introduce modificaciones importantes en su propio “proyecto inicial”, debe abrir un nuevo trámite de información pública. Este es un criterio estable en la jurisprudencia, por más que su aplicación en cada caso concreto sea muy diverso.

Pero si todas o parte de las modificaciones se introdujeron en la tramitación plenaria, la cosa cambia. Porque el Pleno, en tanto que órgano municipal con legitimidad democrática directa y que incluye a todos los concejales, no está limitado por el proyecto que le presente el órgano ejecutivo (la Junta de Gobierno), y tampoco por las alegaciones formuladas por los ciudadanos. En otros términos, las alegaciones de los ciudadanos (en el trámite de información pública), incluso si han sido integradas en el proyecto definitivo de la Junta de Gobierno, no vinculan al Pleno. Ni hay obligación legal alguna de que la introducción de enmiendas sustanciales en la tramitación plenaria deba dar lugar a un nuevo trámite de información pública. Sin duda que las alegaciones ciudadanas debe ser tenidas en cuenta por el Pleno (para eso sirve la exigencia del art. 48.3 b) LECREM de que “en la remisión [al pleno], el proyecto [de la junta de gobierno] irá acompañado de todas las alegaciones recibidas y de la memoria que recoja su valoración). Pero el pleno, como órgano democrático que integra a todos los concejales, no está vinculado ni por los proyectos de la Junta de Gobierno (que con algunos límites puede enmendar), ni por las alegaciones iniciales de los ciudadanos. Porque tal y como establece el art. 69.2 LBRL, la participación ciudadana, en cualquier de sus formas no puede, en ningún caso, “menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos regulados por la Ley”.

Francisco Velasco Caballero

Catedrático de Derecho administrativo

Universidad Autónoma de Madrid

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