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El desarrollo urbanístico de los municipios cuyo territorio se encuentra incluido en la Red Natura 2000 en entredicho. A propósito de la STC 134/2019.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 134/2019 (ECLI:ES:TC:2019:134) estima parcialmente la cuestión de inconstitucionalidad formulada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura respecto del art. 11.3.1 b), párrafo segundo de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, en la redacción introducida por la Ley 9/2011, de 29 de marzo, que se declara inconstitucional y nulo. La regulación declarada inconstitucional establecía lo siguiente:

 

«Artículo 11. Suelo no urbanizable…

3.1 Suelo no urbanizable de protección ambiental, natural, paisajística, cultural o de entorno, por razón de los valores, naturales o culturales, que en ellos se hagan presentes, al que deberá adscribir en todo caso:

    1. Los terrenos que deban ser objeto de un régimen especial de protección por estar incluidos en la Red de Áreas Protegidas de Extremadura, siempre que los correspondientes instrumentos de planificación que los declaren o regulen establezcan expresamente su incompatibilidad para ser objeto de transformación urbanística, en la variedad específica de protección natural.

La mera inclusión de unos terrenos en la Red Ecológica Natura 2000 no determinará, por sí sola, su clasificación como suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de una transformación urbanística compatible con la preservación de los valores ambientales necesarios para garantizar la integridad del área, y comprendiendo únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que expresamente se autoricen en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental…”

La inconstitucionalidad mediata de este precepto deriva, a juicio del Tribunal Constitucional, de la vulneración de la normativa básica estatal, en su doble dimensión formal y material. Normativa estatal que regula la situación básica de suelo rural [actual art. 21.2.a) TRLSRU] y su utilización [actual art. 13.3 TRLSRU]. En concreto, la regulación estatal determina que debe tener tal consideración (debe atribuirse la condición) de suelo en situación rural a “el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización [por tratarse de] terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección…de la naturaleza”. Cuando esos suelos rurales estén incluidos formalmente dentro de la Red Natura 200, “sólo podrá alterarse la delimitación… reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada”, a través de un procedimiento que requiere la aprobación (aceptación) de la Comisión Europea.

Para el Tribunal Constitucional, tales preceptos fijan tanto una norma mínima de protección ambiental [art. 149.1.23 CE], como establecen las condiciones básicas en el ejercicio del derecho de propiedad sobre el suelo rural [art. 149.1.1ª CE]. La articulación de ambas normativas sectoriales (la urbanística y la medioambiental) se concreta en la siguiente regla: La normativa urbanística básica estatal excluye, ab initio, la transformación urbanística de estos terrenos, si bien la normativa básica medioambiental sectorial estatal [actualmente, la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad ex art. 149.1.23 CE], puede graduar ese nivel de protección, permitiendo ciertas transformaciones urbanísticas y posibilitando que se atribuya una clasificación diferente a la de suelo en situación básica de rural. De permitir tal transformación, ello debe realizarse por el planificador territorial o urbanístico. Pero tal decisión del planificador urbanístico, si resulta procedente, debe respetar, de una parte, la prevalencia de la planificación ambiental. De otra parte, los usos que se autoricen en tales suelos deben garantizar la preservación de los valores ambientales, permitiéndose únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que la legislación de protección de la naturaleza expresamente autorice [art. 13.1 TRLSRU].

La concreta construcción de la relación entre ambas legislaciones sectoriales, urbanística y medioambiental, cuando se proyectan sobre terrenos de la Red Natura 2000 que efectúa el Tribunal Constitucional puede calificarse de reduccionista. Considera que cualquier actuación de nueva urbanización que se establezca por un instrumento de planeamiento urbanístico sobre suelos incorporados en la Red Natura 2000 sólo puede producirse si (i) el suelo ha cambiado sus características naturales de forma significativa como consecuencia de la evolución natural del espacio; y ii) existen estudios científicos que demuestren la realidad de la evolución natural del espacio, que no puede derivar de actuaciones humanas directamente dirigidas a transformar el suelo. Circunstancia que debe ser validada, en el plano formal (procedimental) por la Comisión Europea. Esta es una norma básica que deben respetar todos los legisladores autonómicos y todos los instrumentos de planeamiento a lo largo de la totalidad del territorio nacional.

Aún cuando el Tribunal Constitucional no lo señala expresamente, cabe inferir que su planteamiento es el siguiente. Ciertamente pueden existir municipios que estén íntegramente incluidos dentro del ámbito de un espacio de la Red Natura 2000. En tal caso, los suelos ya integrados en la trama urbana existente, en la medida en que no reúnen las características naturales que demanden su protección, pueden ser objeto de actuaciones “urbanísticas” (de renovación de la urbanización, de dotación, o de edificación).

Por el contrario, en los suelos integrados en la Red Natura 2000 que no hayan sido objeto de transformación urbanística, y por tanto mantengan su “estado natural” [art. 46, apartados 2 y 3, Ley 42/2007], tanto el legislador autonómico como el planificador municipal deben “evitar… el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies”, así como “las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de estas áreas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable”, evitando “la fragmentación de los hábitats”. Por tanto, aquí lo que se permite son exclusivamente, y en principio, las “alteraciones” destinadas a la preservación de tales suelos no urbanizables especialmente protegidos. Además, los planes y proyectos que, respetando estos criterios, regulen el uso de estos suelos deben someterse a la correspondiente evaluación ambiental.

La conclusión que alcanza el Tribunal Constitucional es evidente. Exige que el estado ambiental de estos terrenos incluidos dentro del ámbito de la Red Natura 2000 no transformados urbanísticamente, como mínimo, se “congele”, excluyéndolos de la transformación urbanística, lo que requiere que el planificador urbanístico otorgue de forma ineludible la clasificación como suelo no urbanizable o equivalente.

Esta conclusión se explicita en los siguientes términos por el Tribunal Constitucional:

“…De los preceptos básicos de contraste que se han expuesto se deducen claramente unas reglas mínimas que pueden sintetizarse así en lo siguiente: i) se debe preservar el suelo ambientalmente protegido de su transformación mediante la urbanización;… iii) la utilización de los terrenos con valores ambientales protegidos por la ley queda supeditada imperativamente a preservar esos valores; y iv) solo son admisibles las alteraciones del estado natural de los terrenos protegidos si están expresamente autorizados por la legislación de protección aplicable. En suma, la regla general es la preservación, salvo las autorizaciones expresamente previstas en la legislación de protección —europea, básica estatal y autonómica de desarrollo— sin que la legislación de desarrollo autonómica, ya sea en materia de protección de la naturaleza o dictada con fundamento en otro título competencial (como el urbanístico), pueda autorizar alteraciones del estado natural allí donde la europea y la básica estatal no lo contemplen. La norma autonómica cuestionada, al prever la transformación urbanística allí donde meramente lo permita la evaluación ambiental, es incompatible con las mencionadas reglas básicas.

La urbanización implica siempre una grave alteración —la ocupación de los terrenos por construcciones e instalaciones supone una reducción de facto de la superficie protegida— que, en el caso de los terrenos de la Red Natura 2000, por la especial protección que la propia comunidad autónoma les ha reconocido, con fundamento en la normativa europea y estatal, debe quedar condicionada a un supuesto muy concreto (evolución natural, científicamente demostrada) y un procedimiento exigente (trámite de información pública, remisión de la propuesta a la Comisión Europea y aceptación por ésta)…”

Por tanto, para poder realizar cualquier actuación de transformación urbanística en suelo incluidos dentro de la Red Natura 2000 se requeriría que, en primer lugar, los terrenos fuesen excluidos del concreto espacio incluido en la Red Natura 2000, a través del correspondiente procedimiento concluido por decisión del Consejo de Gobierno autonómico que, a través del Ministerio competente en materia de medio ambiente, fuese “confirmada” por la Comisión Europea. Y tal decisión autonómica de exclusión de los terrenos, conforme a la normativa básica estatal, sólo sería posible si se acredita que los terrenos han perdido sus características naturales como consecuencia de la evolución natural del espacio y ello es aseverado por el correspondiente informe científico. Si la pérdida de los valores se ha producido por causa no naturales, o se producirá por esa en el futuro por la concreta actuación de transformación urbanística (causas no naturales), resulta improcedente la exclusión de los terrenos del ámbito de la Red Natura 2000.

Ahora bien, puede razonablemente colegirse que ese proceso de exclusión también puede acreditar, no que el terreno ha perdido sus valores naturales, sino que el mismo nunca ha tenido tales valores naturales. En otros términos, el procedimiento puede acreditar que los terrenos se incorporaron en la delimitación del espacio protegido  “ad maiorem” y que, consecuentemente, son suelos rurales por decisión “discrecional” del planificador y no como ejercicio de una competencia reglada. Por tanto, también puede incorporarlos a procesos urbanísticos al comprobar que no reúnen tales características naturales.

Prima facie, las conclusiones del Tribunal Constitucional descansan, acertadamente, sobre la prevalencia de la protección ambiental sobre el desarrollo urbanístico. Pero esta interpretación debe acomodarse a la realidad física de nuestro territorio. Como correctamente precisa el voto particular a la Sentencia del Tribunal Constitucional 134/2019, afectará a todos los terrenos que estén integrados en la Red Natura 2000. En el caso concreto de Extremadura, el frio dato revela que en la actualidad están incluidos casi la tercera parte de toda la superficie del territorio de esa comunidad. Pero no es la única Comunidad Autónoma así afectada, la mayoría de los espacios de la España interior se encuentran en tal situación.  ¿Supone esa inclusión total del término municipal en el ámbito de la Red Natura (ZEPA) que tales municipios tienen excluido cualquier desarrollo urbanístico? Razonablemente el voto particular afirma que “el efecto de la inclusión de estos núcleos en la delimitación de una ZEPA no puede ser impedirles todo crecimiento, de modo que junto a ese terreno urbanizado los instrumentos de ordenación territorial y urbanística pueden incluir otros que permitan su paso a esa situación de urbanizado”.

La conclusión del voto particular resulta correcta. Es incuestionable que debe permitirse a aquellos municipios que están totalmente incluidos dentro de un espacio de la Red Natura 2000, cuando menos un “crecimiento natural o vegetativo”, que se encuentre colindante con la trama urbana existente. El principio de desarrollo sostenible implica, entre otros extremos, dar respuesta a las necesidades del crecimiento vegetativo de la población local, garantizando así el derecho constitucional de acceso a la vivienda, no sólo para las nuevas generaciones sino también para los colectivos desfavorecidos como mayores y discapacitados. Todo ello dentro del respeto, además, del modelo de ciudad compacta. Otra conclusión avoca a aumentar la realidad de la España “vaciada”.

Obviamente lo que ya no resulta posible, en principio, en estos municipios es permitir nuevos crecimientos, desligados de la trama urbana y/o de las necesidades del crecimiento natural del municipio. Ello sólo será posible si, como se ha precisado anteriormente, se acredita la inexistencia de valores naturales y se procede a la previa exclusión del suelo del espacio protegido.

Aquí debe tenerse presente que la Directiva 92/43/CEE, determina en su art. 4.1 que para las especies animales que requieran un territorio extenso, los mencionados lugares corresponderán a los lugares concretos, dentro de la zona de distribución natural de esas especies, que presenten los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y reproducción. Para las especies acuáticas que requieran territorios extensos, sólo se propondrán lugares de estas características en caso de que exista una zona claramente delimitada que albergue los elementos físicos y biológicos esenciales para su vida y reproducción. A su vez, la Directiva 2009/147/CE precisa, art. 3.1, que las especies de aves deberán contar con zonas de protección con una superficie suficiente. Los Estados miembros disponen de una cierta facultad de apreciación para seleccionar los lugares que deben incluirse en la lista de LIC, no obstante, el margen de apreciación de los Estados miembros está sujeto al cumplimiento de tres requisitos: (i) la selección de los lugares que han de proponerse debe responder únicamente a criterios de carácter científico; (ii) los lugares propuestos deben garantizar una cobertura geográfica homogénea y representativa de la totalidad del territorio de cada Estado miembro con el fin de garantizar la coherencia y el equilibrio de la red que de ellos resulte. Por lo tanto, la lista que proponga el Estado miembro debe reflejar la diversidad ecológica (y, en el caso de las especies, genética) de los hábitats naturales y de las especies que se encuentren en su territorio; (iii) la lista debe ser completa, es decir, cada Estado miembro debe proponer un número de lugares que permita incluir de manera suficientemente representativa todos los tipos de hábitats naturales. Igualmente, los Estados miembros gozan de cierto margen de apreciación en cuanto a la elección de las ZEPA, sin embargo, la clasificación de dichas zonas obedece a criterios ornitológicos, determinados por la Directiva. De ello se deduce que el margen de apreciación de que gozan los Estados al elegir los territorios más adecuados para su clasificación como ZEPA no se refiere a la conveniencia de clasificar como ZEPA los territorios que resulten ser los más apropiados según criterios ornitológicos, sino sólo a la aplicación de estos criterios para identificar los territorios más adecuados para la conservación de las especies protegidas. Por consiguiente, los Estados tienen la obligación de clasificar como ZEPA todos los parajes que, según criterios ornitológicos, sean los más adecuados para la conservación de las especies de que se trate.

Juan Antonio Chinchilla Peinado

Profesor Titular de Derecho Administrativo

Universidad Autónoma de Madrid

ORCID 0000-0003-2686-6753

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