El futuro de los “taxis” alternativos: sobre Uber y los que vengan
Francisco Velasco Caballero
Instituto de Derecho Local-Universidad Autónoma de Madrid
Llevamos ya varios años dándole vueltas al transporte urbano prestado por particulares que no cuentan con licencias municipales de taxi y que actúan por medio de plataformas electrónicas de intermediación (Uber, Cabify). Esta es una de las actividades que se ha calificado como “economía colaborativa”. Se trata de la prestación de servicios convencionales por sujetos económicamente atípicos (ni empresarios, ni asalariados) gracias a plataformas electrónicas que conectan directamente al cliente con el proveedor ocasional –no profesional– del servicio (DOMÉNECH, 2015). Lo cierto es que los nuevos servicios de transporte urbano compiten con un sector empresarial contingentado y regulado: el del taxi.
Hasta ahora, los planteamientos jurídicos en torno a estas actividades han sido fundamentalmente reactivos, en general protectores de los agentes económicos existentes (titulares de licencias de auto-taxi). Pero la realidad está normalizando socialmente estos fenómenos; y de ahí también las primeras iniciativas reguladoras. En el seno del Tribunal de Justicia de la UE, las recientes conclusiones del Abogado General Szpunar en el asunto C-434/15, ante la cuestión prejudicial planteada por el Juzgado Mercantil núm. 3 de Barcelona, por ahora dejan claro que la regulación de estos servicios de transporte, se califiquen o no como servicios de taxi, están excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE), y del derecho europeo a la libre prestación de servicios (art. 58.1 TFUE), por lo que cada Estado miembro puede optar por regulaciones más o menos estrictas o abiertas en relación con estos servicios. Cabe así, al menos desde la perspectiva del Derecho europeo, una regulación española restrictiva para los servicios de transporte “colaborativos” y simultáneamente protectora de los titulares de licencias de taxi.
A la hora de regular los transportes urbanos “alternativos” convendrá distinguir entre la actividad de interconexión y la efectiva prestación del transporte. Se puede considerar que la actividad de interconexión electrónica entre prestador y cliente, sin duda una actividad empresarial de intermediación, no requiere de una densa regulación (pues en sí misma la intermediación no es la actividad capital). Cuestión central será la consideración de las actividades prestacionales privadas (de transporte o de alojamiento, por ahora) como actividad empresarial, calificación ésta que cuestiona el propio sentido de la expresión “economía colaborativa”.
Lo cierto es que la calificación de aquellas actividades como empresariales sitúa la posible regulación jurídica en el ámbito del art. 38 CE (libertad de empresa), con la consiguiente reserva de ley para, al menos, regular la entrada en el mercado. A partir de ahí sería necesario identificar las externalidades de estas actividades, que es lo que actualmente -conforme al art. 4.1 LRJSP- justificaría su regulación. Difícilmente estas externalidad podrían justificar hoy, a la vista de los criterios del art. 84 bis LBRL, el sometimiento de la actividad a la obtención de una licencia municipal previa. Pero sí sería posible alguna forma de comunicación previa o declaración responsable ante el ayuntamiento. Por último, la posible nueva regulación debería incluir las vías de compensación de los “costes hundidos” que, para los operadores económicos existentes, generaría la apertura a la competencia (recuérdense en este sentido las previa experiencia de la apertura del sector energético privado a una mayor competencia).
Por ahora, la legislación estatal de transportes terrestres (actuales arts. 48, 91 y 99 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres) ha entendido que el “transporte colaborativo” mediante arrendamiento de turismos con conductor -en principio para cualquier servicio dentro del territorio nacional- es una actividad económica sometida a previa autorización autonómica (VTC). Esto supone que, previa autorización autonómica, cualquier empresa puede prestar servicios de transporte (incluso netamente urbanos) en paralelo a los servicios de taxi. Esta opción normativa estatal plantea varios problemas. Uno es que impone una competencia desigual entre las empresas con autorización autonómica (con muy baja densidad reguladora) y los taxis, sometidos estos últimos a previa licencia municipal contingentada y con numerosas condiciones de prestación (CARBONELL, 2016). El otro problema es competencial: mediante la autorización autonómica de facto se está vaciando de contenido la competencia municipal sobre los servicios de transporte urbano. Porque si una autorización autonómica permite cualquier trayecto dentro de España –y por tanto también uno puramente urbano– el específico servicio de transporte urbano habrá perdido toda relevancia (y con ello, habrá quedado vacía de sentido la competencia municipal correspondiente).