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El período de exposición pública del padrón o matrícula de los tributos de cobro periódico y el dies a quo del plazo para interponer el recurso de reposición local

By 26 mayo, 2021mayo 28th, 2021No Comments

        1. Introducción

En el ámbito local, los tributos más relevantes como el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica son tributos de cobro periódico por recibo.

Estos tributos se caracterizan porque su gestión se realiza a través de la aprobación anual de padrones o matrículas, que contienen todas las liquidaciones. Estas liquidaciones no se notifican cada ejercicio de forma individualizada a los sujetos pasivos, sino mediante edictos (art. 102.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria – LGT-).

Este sistema de gestión afecta tanto al período voluntario de pago, como a la impugnación de las liquidaciones.

Respecto al plazo de pago en período voluntario, el art. 62.3 LGT establece que será el que haya establecido la norma reguladora de estos tributos, que no podrá ser inferior a dos meses, y en caso de que no se haya establecido, el período comprendido entre el día uno de septiembre y el 20 de noviembre o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente.

Por lo que respecta a la impugnación de las liquidaciones, en el ámbito local el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL), establece lo siguiente sobre el cómputo del plazo de un mes para recurrir en reposición:

“c) Plazo de interposición.-El recurso de reposición se interpondrá dentro del plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación expresa del acto cuya revisión se solicita o al de finalización del período de exposición pública de los correspondientes padrones o matrículas de contribuyentes u obligados al pago.”

Como puede verse, al no haber en estos casos una notificación individualizada, se establece una regla específica de cómputo que se concreta del modo siguiente: el plazo de un mes para interponer el recurso de reposición comienza el día siguiente en que se entiende finalizado el período de exposición pública de los correspondientes padrones o matrículas. Conforme a esta regla, es preciso saber el período de exposición pública del padrón o matrícula del tributo, para determinar el comienzo del plazo de interposición del recurso de reposición, porque este segundo plazo no comienza hasta que termine el primero.

Esta forma de establecer el dies a quo del plazo para interponer el recurso de reposición contrasta con lo que dispone la LGT para el recurso de reposición estatal. Dispone el art. 223.1 LGT lo siguiente:

“Tratándose de deudas de vencimiento periódico y notificación colectiva, el plazo para la interposición se computará a partir del día siguiente al de finalización del período voluntario de pago.”

No pretendemos en este trabajo abordar si la regla prevista de la LGT debe aplicarse también al recurso de reposición local regulado en la LHL, esto es, entender que dies a quo comienza al día siguiente en que finaliza el período voluntario de pago y no al día siguiente en que finaliza el período de exposición pública del padrón o matrícula. Con todo, no podemos dejar de señalar dos cuestiones sobre lo anterior.

La primera es que se trata de una cuestión polémica, pues algunos Tribunales han considerado que la regla de cómputo del plazo de interposición prevista en la LGT debe aplicarse al recurso de reposición de la LHL (vid., entre otras, la sentencia del TSJ de Cataluña de 17 de marzo de 2016, recurso 6/2015).

La segunda es que la mayoría de los municipios en los que existe una vía económico-administrativa local por tener la condición de gran ciudad han seguido la regla de la LGT, y no la de la LHL, para computar el plazo para recurrir las liquidaciones de tributos de cobro periódico por recibo.

Aquí solo vamos a abordar la regla prevista en la LHL. En particular, analizaremos si los municipios pueden establecer libremente el plazo de exposición del padrón o matrícula del tributo exposición pública, o si existe en la legislación vigente un plazo mínimo. Se trata de una cuestión de gran importancia, en la medida en que la terminación del plazo de exposición significa el comienzo del plazo para recurrir. Por lo tanto, si un municipio establece un plazo de exposición inferior al exigido legalmente, habría que entender que el plazo para recurrir no termina cuando finaliza el plazo señalado por el municipio, sino cuando transcurre el período mínimo legal de exposición.

  1. El plazo de exposición pública de las listas cobratorias

Aunque resulte sorprendente, la normativa sobre las haciendas locales no establece una regulación específica y general sobre cuál debe ser el plazo en el que debe de tener lugar este trámite de información pública como es la exposición de los padrones o matrículas de los tributos locales. De hecho, en la práctica existen multiplicidad de prácticas: plazos de un mes o por días, naturales o hábiles, de diferente extensión: 15 días, 30 días o 45 días. Pondremos algunos ejemplos de municipios de la Comunidad de Madrid:

Collado Villalba: 20 días (BOCM 09/03/2021).

Guadalix de la Sierra: 45 días (BOCM 12/01/2021).

Leganés: un mes (BOCM 07/02/2021).

Villanueva del Pardillo: 15 días (BOCM 15/02/2021).

Como hemos apuntado en la introducción, no se trata de una cuestión menor, porque si el plazo para interponer el recurso de reposición hay que computarlo como señala el art. 14.2.c) LHL, es preciso saber cuál es el plazo de dicho trámite de información pública. Con todo, sobre lo que no puede haber ninguna duda es que el hecho de que no se regule específicamente cuál es el plazo de exposición pública de los padrones o matrículas no significa que las entidades locales puedan decidir a su arbitrio la fijación de su extensión.

La única regulación que de alguna manera se refiere de forma indirecta a esta cuestión en la LHL es su artículo 17. Este precepto regula la elaboración, publicación y publicidad de las ordenanzas fiscales, contemplando un período de información pública similar al que se refiere el art. 14.2.c) LHL, que se fija en al menos treinta días:

“Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas”.

La jurisprudencia ha considerado que tanto la omisión de este trámite de información pública como el incumplimiento (acortamiento) del plazo de duración establecido para el mismo supone la nulidad de la ordenanza posteriormente aprobada. Destaca por su claridad la sentencia del TSJ de Asturias de 23 de noviembre de 2017, recurso 199/2017, que aplicando la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el trámite de información pública señala lo siguiente en su FJ 5º:

“Pues bien, aún siendo cierto lo anteriormente alegado por la parte demandada, […], lo cierto es que con ello no puede considerarse subsanado el incumplimiento de la obligación de publicación impuesta por el referido art. 17.2 “in fine” de la Ley de Haciendas Locales , y ello porque, como señala la jurisprudencia del Tribunal Supremo la omisión del referido trámite supone un vicio de nulidad absoluto del art. 62.2, en relación con el art. 62.1.e) de la Ley 30/92 , al representar la Información Pública el trámite de Audiencia (Sentencias del Tribunal Supremo de 27-6-2006 , 26-12-2011 y 10-5-2012), no siendo tal defecto susceptible de subsanación (Sentencias de 26-12-2011 y 12-7-2013), y señalando, además, que el trámite de audiencia se incumple tanto cuando no se concede como cuando no se agota el plazo fijado para efectuar reclamaciones (Sentencia de 10-5-2012).”

Con todo, es razonable cuestionar la aplicación del plazo del art. 17.1 LHL a la cuestión que estamos examinando, pues se trata de un trámite de información pública previsto de forma específica para la aprobación de ordenanzas fiscales, lo cual puede justificar que dicho plazo no resulte aplicable a otros trámites de información pública en el ámbito tributario local, como es el de exposición al público de las listas cobratorias.

Siendo esto así, hay que acudir a la regulación general del trámite de información pública, pues no parece razonable que las entidades locales puedan decidir a su arbitrio el plazo aplicable al trámite de información pública, que puede afectar tanto a la producción de actos administrativos como de normas.

Hay que constatar que sobre esta cuestión nada establece ni la LHL ni tampoco la LGT. También guarda silencio el art. 168 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), que se limita a señalar lo siguiente:

“Art. 168.

La exposición al público, anuncios, información, audiencia a los interesados, intervención jerárquica superior y demás garantías del procedimiento, se sujetarán a las condiciones y plazos establecidos legalmente.”

Dado que ni el ROF ni la normativa tributaria establecen una regulación sobre los trámites de información pública en el ámbito tributario, procede acudir a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPA), que se aplica de forma supletoria en este ámbito tal y como señala su disposición adicional primera (DA 21 LPA).

La LPA sí contempla una regulación general de los trámites de información pública que tienen lugar en la instrucción de un procedimiento administrativo, como sucede en este caso, pues la exposición de las listas cobratorias es un acto de instrucción del procedimiento dirigido a liquidar los tributos locales cuyas deudas se notifican de forma colectiva y periódica.

Sobre el trámite de información pública el art. 83 LPA dispone lo siguiente:

“Artículo 83. Información pública.

    1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública.
    1. A tal efecto, se publicará un anuncio en el Diario oficial correspondiente a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se acuerde.

El anuncio señalará el lugar de exhibición, debiendo estar en todo caso a disposición de las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente, y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

    1. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

    1. Conforme a lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de las personas, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento en el que se dictan los actos administrativos.”

Como puede verse, la LPA establece una regulación general sobre el plazo del trámite de información pública, señalando que no puede ser inferior a 20 días –hay que entender que se trata de días hábiles de conformidad con el art. 30.2 LPA-.

Este plazo mínimo que contempla la LPA es plenamente aplicable al ámbito de los tributos locales dado que la normativa tributaria no establece una regulación general sobre los trámites de información pública en ese ámbito. Tampoco establece un plazo específico para el trámite de exposición pública de las listas cobratorias. Siendo esto así, las entidades locales no deberían poder fijar un plazo inferior a 20 días para este trámite de información pública –exposición al público de las listas cobratorias-, so pena de vulnerar con ello el ordenamiento jurídico y, concretamente, el art. 83.2 LPA.

  1. Conclusiones

Dada la relevancia que tiene el plazo de exposición pública de los correspondientes padrones o matrículas para determinar el cómputo del plazo para interponer el recurso de reposición regulado en la LHL, hubiera sido conveniente que la legislación estatal regulara esta materia, al menos para establecer un plazo mínimo. Eso es precisamente lo que establece la LGT para el período voluntario de pago, que señala que no podrá ser inferior a dos meses (art. 62.3 LGT).

Aunque no se contempla una norma específica en la legislación tributaria estatal, la solución no debería consistir en afirmar la competencia de los municipios para establecer libremente el plazo que consideren oportuno, especialmente porque la regulación de este plazo influye en el plazo para recurrir, estando en juego también de alguna manera el derecho a la tutela judicial efectiva.

Siendo este el contexto, la solución debe pasar por aplicar de forma supletoria el plazo de 20 días previsto en el art. 83 LPA.

Con todo, la fijación por parte de un municipio de un plazo inferior a 20 días no debería significar la nulidad de la resolución que acuerda el anuncio de la lista cobratoria. Para remediar este incumplimiento bastaría con entender que el plazo para recurrir no comenzaría a contarse hasta que hubieran transcurrido 20 días (hábiles) y no el plazo establecido por el municipio, en caso de que fuera inferior a dichos 20 días. Conforme a ello, un recurso interpuesto dentro del plazo de un mes contado desde el transcurso de los 20 días antes indicados no podría inadmitirse por extemporáneo aunque lo estuviera de acuerdo con el plazo de exposición de la lista cobratoria inferior a 20 días establecido por el municipio.

Félix Alberto Vega Borrego

Profesor titular de Derecho financiero y tributario

Universidad Autónoma de Madrid

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