La elección del alcalde en el Reino Unido

La elección del alcalde en el Reino Unido

Carmen Navarro (visiting scholar) y David Sweeting (senior lecturer)

Centre for Urban and Public Policy Research.
 School for Policy Studies. University of Bristol

Continuando con la línea de reflexión iniciada en este blog sobre la elección directa del alcalde, hoy miramos al Reino Unido como caso que ilustra la introducción del modelo, nos permite observar algunas de las causas que están detrás de este tipo de reforma y ofrece información de interés para poner en contraste con la realidad española.

Cuando en el año 2000 el poderoso gobierno Blair aprobó la “Local Government Act” por la que introducía (entre otras modificaciones) la elección directa de alcaldes, perseguía un cambio radical en la organización local, articulada entonces en torno al tradicional sistema comités de concejales que había estado vigente durante los últimos ciento cincuenta años. El panorama que ofrecía el mundo de los “boroughs, cities” y “counties” aconsejaba una reforma. Su excesiva fragmentación en la toma de decisiones, una rendición de cuentas desdibujada y una languideciente participación electoral -situada entonces en torno al 30%- se percibían como problemas sobre los que había que actuar. En la visión laborista, un liderazgo fuerte y centralizado dotaría al gobierno local de más transparencia y mejor “accountability” y le llevaría a estar menos volcado en dinámicas internas burocráticas y de partido y más orientado al exterior y a liderar la ciudad, lo que le permitiría buscar las alianzas y apoyos necesarios para sacar proyectos adelante.

Pero, como todo en el gobierno local británico, la diversidad en el diseño fue la norma. La ley ofrecía tres modelos de reestructuración del ejecutivo entre los que cada gobierno local debía optar: 1) “mayor-cabinet”: alcalde elegido directamente por todo el electorado y junta de gobierno nombrada por él, 2) “leader-cabinet”: líder elegido por el pleno de entre sus concejales y junta de gobierno nombrada o no por él, o 3) “mayor-council manager”: alcalde elegido directamente por el electorado y gerente nombrado por el pleno. Para añadir más variedad, estas normas no se aplicaban en Escocia ni en Irlanda del Norte y Londres quedaba igualmente al margen, con su peculiar régimen -también de alcalde (recuérdese a Ken Livinsgton o a Boris Johnson)- construido sobre las reglas específicas de la “Greater London Authority”.

¿Cómo se implementó la reforma? ¿qué modelo eligieron los gobiernos locales? ¿Triunfó la opción de elección directa del alcalde? A lo largo de 2001 y 2002 sólo 35 autoridades locales (un 10% del total) se vieron seducidas por la posibilidad de tener un alcalde fuerte y organizaron referéndums (la ley así lo requería) para obtener la aprobación de sus ciudadanos. Sólo un tercio de los casos arrojó resultados positivos. El gobierno de coalición conservador-liberal elegido en 2010 siguió apoyando el modelo y dispuso que se celebraran votaciones para la adopción de alcaldes fuertes en las diez ciudades inglesas de mayor tamaño de población. Únicamente Bristol apoyó el cambio. En la actualidad existen 15 gobiernos locales con alcaldes elegidos directamente, todos ellos en Inglaterra, todos en la modalidad “mayor-cabinet”. Ninguno optó por la fórmula “alcalde-gerente”, demasiado apartada de cualquier referencia cercana como para ser considerada viable. La inmensa mayoría de los gobiernos locales se decantó por la opción del cambio limitado al modelo “leader-cabinet”, el menos fuerte de todos los liderazgos como se deduce incluso de su denominación, ni siquiera merecedora del apelativo “mayor” (alcalde).

Los que recurran al estereotipo de lo británico como sistema resistente al cambio para explicar estos resultados, olvidan que este es el país de las reformas drásticas de gobierno local y que no hay dimensión de su naturaleza (límites territoriales, competencias, reorganización de funciones, etc.) que haya escapado a las modificaciones impuestas desde Westminster. La facilidad y eficiencia con que, por ejemplo, se aplicaron las fusiones de municipios entre los años 60 y 80 siguen sorprendiendo cuando se miran desde latitudes más meridionales. Sin embargo, en esta reforma de los ejecutivos se permitió un amplio margen de acción a las corporaciones locales y, dejada la decisión en sus manos, podía esperarse que en general se cerraran a lo que más les apartaba de lo conocido y confortable. Era de prever, por ejemplo, que el cambio a alcalde fuerte encontrara como principales oponentes a los concejales, primeros en situarse en el campo de los detractores y obstaculizar un modelo que les excluía de los procesos decisorios y reducía al mínimo su papel en las dinámicas locales.

Pero aunque el número de alcaldes sea mínimo, el balance de tres lustros de rodaje ofrece algunas enseñanzas que merecen ser destacadas. En primer lugar, demuestra que la posibilidad de elegir a un líder visible no se ha traducido en el vuelco de participación electoral buscado. El interés por los comicios locales continúa situado en unos niveles de atonía tales, que resultarían preocupantes en cualquier otro punto de Europa. Pero quizás aquí puedan atribuirse no tanto al desinterés generalizado por lo local, como a que los electores experimentan cierta confusión y fatiga al ser llamados anualmente (los plenos se renuevan por tercios) a procesos electorales locales. En segundo lugar, el balance de la gestión de estos alcaldes es en general positivo. Así al menos lo valoran los ciudadanos al haber reelegido a una gran parte de ellos para segundos y terceros mandatos. Y, por otro lado, los estudios que han observado de cerca el funcionamiento interno de los ayuntamientos confirman una rotunda y positiva modificación en la forma de trabajo, hacia una mayor racionalización. En general, las situaciones más problemáticas afloran -como era de esperar- allí donde el alcalde se enfrenta a un pleno hostil y se ve obligado a trabajar con una junta de gobierno de concejales no afines. En estos casos de temida cohabitación, la gestión de un ayuntamiento puede resultar complicada.

Y ¿dónde quedan los partidos políticos en este relato? Si hay algo en lo que los gobiernos locales de España y Reino Unido se parecen (quizás lo único) es en la fuerza de los partidos políticos de ámbito nacional en el nivel local. Más de un 90% de los concejales ingleses pertenecen a uno de los tres grandes partidos nacionales. Sin embargo, las primeras elecciones directas de alcaldes se saldaron con la victoria de un número importante (casi la mitad) de candidatos independientes y, desde entonces, se han elegido algunos más. Notables, arquitectos, urbanistas, agentes de policía y comediantes, todo tipo de personajes con adscripción partidista previa o sin ella, han competido con éxito por alcaldías relevantes. Aunque pasados los años los partidos se han repuesto del “shock” y han logrado recuperar espacio, la elección directa del alcalde ha acabado con su zona de confort en política local. La emergencia del fenómeno de los independientes ha puesto en peligro el monopolio del poder municipal del que hasta ahora gozaban los partidos políticos, con todo lo que ello conlleva, tanto en términos positivos (necesidad de una mayor acercamiento de los partidos a los ciudadanos para convencer en las elecciones, selección estratégica -y no de acuerdo a dinámicas internas de partido- de candidatos) como negativos (riesgo de ascenso de opciones populistas, etc.).

En este país los expertos no acaban de ponerse de acuerdo sobre si la elección directa del alcalde es un experimento fracasado o una buena solución a los problemas del gobierno local que aún no ha terminado de cuajar. Sea una u otra la explicación más convincente, de su funcionamiento a lo largo de los años pueden extraerse algunas conclusiones de utilidad para sistemas políticos como el español en momentos como el presente en que ya está lanzado el debate sobre una eventual reforma institucional en esta dirección.