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Las reglas fiscales tras la COVID-19

By 29 septiembre, 2021No Comments

Se acaba de publicar el Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid correspondiente al año 2021, bajo el título “Derecho y política ante la pandemia: Reacciones y transformaciones”, cuyo tomo I, coordinado por los profesores Francisco Velasco Caballero y Beatriz Gregoraci Fernández, se ha dedicado a las “Reacciones y transformaciones en el Derecho Público”. He tenido la suerte de poder participar en esta obra colectiva que investiga las consecuencias de la pandemia sobre el ordenamiento jurídico, reflexionando acerca de las reglas fiscales tras la COVID-19.

En este trabajo sostengo que, previamente a cualquier otra consideración, sería necesario modificar tanto el límite de déficit estructural fijado en el art. 11.2 LOEPSF como el de deuda que consta en el art. 13 LOEPSF. O bien se realiza una remisión a la normativa de la Unión Europea o bien, para el caso de que se quisiera establecer objetivos nacionales aún más ambiciosos, deberían fijarse metas creíbles.

 

Igualmente, otra modificación legislativa que sería recomendable tiene que ver con los efectos de la apreciación por parte del Congreso de una situación excepcional que justifica la suspensión de las reglas fiscales. Así, sería deseable que se explicitara qué reglas fiscales pueden ser objeto de suspensión y qué Administraciones se pueden ver afectadas. Teniendo en cuenta que se trata de situaciones que suponen una perturbación inusual de la actividad económica, la suspensión debería alcanzar a todas las reglas fiscales, no solo a los objetivos de déficit y de deuda. Igualmente, a priori no hay razón para entender que la excepcional situación solo vaya a afectar a una Administración pública y no al resto.

Por tanto, sería oportuna una reforma de la LOEPSF en virtud de la cual la apreciación mayoritaria del Congreso de los Diputados, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 135 CE, habría de especificar las normas fiscales que deja en suspenso y las Administraciones públicas concernidas, de manera que no se deje a la interpretación las concretas consecuencias de dicha apreciación.

En segundo lugar, es necesario reformar la configuración de la regla de gasto en un doble sentido: por un lado, la actual normativa da igual trato a las Administraciones que cumplen los objetivos de deuda pública y estabilidad y a las que no, lo que es incongruente con la sostenibilidad financiera que se dice perseguir; y, por otro lado, no se ha producido un desarrollo legal o reglamentario que se refiera a cómo se ha de calcular la regla de gasto (cuál ha de ser la base de cálculo, qué significa exactamente “cambios normativos que supongan aumentos permanentes de la recaudación”, qué ajustes se han de llevar a cabo, etc.).

A fin de remediar estas insuficiencias, es muy recomendable que la regla de gasto, como ya sugirió la última Comisión de Expertos, sea flexibilizada, de suerte que se permita un mayor incremento de gasto a aquellas Administraciones que, de forma recurrente, cumplen con sus objetivos de estabilidad y deuda pública. En particular, el nivel de gasto computable que se apruebe para toda España debería modularse para cada Administración, en función del volumen de endeudamiento neto medido como porcentaje de los ingresos corrientes liquidados en el último ejercicio. En consecuencia, las Administraciones menos endeudadas verían incrementadas sus posibilidades de gasto.

La reforma de la regla de gasto debería ir acompañada de la modificación del destino obligatorio del superávit presupuestario (art. 32 LOEPSF). En efecto, la actual obligación de destinar el superávit a la amortización anticipada de deuda presenta los mismos errores de configuración que se han apuntado respecto de la regla de gasto: trata de manera uniforme a todas las Administraciones (a pesar de que sus condiciones financieras son notoriamente distintas) y resulta excesivamente rígida para aquellas que estén financieramente saneadas. De ahí que se proponga ajustar la norma a la realidad de cada Administración: cuanto más endeudada esté, más deberá destinar a amortizar de deuda.

En este sentido, el legislador fue consciente del excesivo rigor tanto de la regla de gasto como del destino obligatorio del superávit y creó la figura de las inversiones financieramente sostenibles (IFS), con el propósito de ofrecer una válvula de escape a aquellas Administraciones (sobre todo entidades locales) que contaban con una alta capacidad de financiación y un escaso endeudamiento. Quizás fue un intento bienintencionado pero los efectos han sido desalentadores: no se ha aprovechado ni la mitad del superávit generado y se ha limitado injustificadamente la autonomía de cada Administración para atender los gastos que estime oportunos, que no tienen por qué ser necesariamente de inversión. Cumple poner fin a la artificial excepción de las IFS: asegurada la estabilidad presupuestaria y la reducción de deuda, cualquier otra restricción al gasto es superflua y contraproducente.

Por último, como cierre del sistema y en total lógica con el fin que persiguen medidas de prudencia financiera como la regla de gasto, propongo que todas las Administraciones saneadas -siguiendo el exitoso modelo de la Seguridad Social- constituyan un fondo de reserva al que puedan acudir ante situaciones adversas. Así, por ejemplo, se podría establecer que la Administración que hubiese cerrado el ejercicio presupuestario inmediatamente anterior sin deuda aportará obligatoriamente, al menos, un porcentaje de su superávit a su específico fondo de reserva, al que solo podrán acudir en determinadas condiciones específicamente tasadas.

En definitiva, de la pandemia se pueden extraer dos conclusiones relacionadas con las reglas fiscales. En primer lugar, como es evidente, que es necesario prever con detalle su suspensión temporal, en tanto que la elevación del gasto público es esencial para afrontar este tipo de crisis. En segundo lugar, y esto a veces se olvida, se ha reforzado la importancia de asegurar la sostenibilidad financiera de las Administraciones en tiempos de normalidad, ya que un presupuesto equilibrado y un bajo endeudamiento permiten un mayor margen de maniobra fiscal a los Estados en caso de situaciones excepcionales como la vivida.

César Martínez Sánchez

Instituto de Derecho Local-Universidad Autónoma de Madrid

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