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Licencias y declaraciones responsables urbanísticas en la Ley 1/2020, de 8 de octubre, por la que se modifica la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid

Fotografía grúas

En los últimos años, y de la mano de los condicionantes normativos impuestos desde el Derecho de la Unión Europea para garantizar el mercado interior y la libre circulación de servicios, el Derecho español ha abordado una estructural y radical transformación del modelo de intervención administrativa de la actividad privada, en un intento de eliminar o reducir la intensidad de los mecanismos de control administrativo previo al ejercicio de ciertas actividades de los particulares.

De esta forma, la búsqueda de la simplificación administrativa ha alcanzado a los instrumentos de intervención del suelo. Con el objetivo de agilizar los trámites administrativos, la licencia urbanística, como típica y tradicional técnica de control preventivo de la edificación, está siendo sustituida por otros mecanismos de control a priori más sencillos: declaración responsable o comunicación previa.

Aunque en todo caso estamos en presencia de un instrumento de control de la actuación privada, no se trata de instrumentos equivalentes. Mientras que la licencia o autorización supone un control administrativo previo, a través de la comunicación previa o de la declaración responsable el sujeto interesado pone en conocimiento de la Administración la actuación a desarrollar, pudiendo ejercerla, con carácter inmediato. Implica, al menos en teoría, una intervención administrativa de baja intensidad (ex ante) y una protección del interés público con una menor carga burocrática, con una evidente simplificación administrativa.

Y, así, la legislación estatal básica y la normativa estatal del suelo han abordado una transformación del modelo de control local sobre las actividades urbanísticas privadas, tradicionalmente asentado sobre la licencia urbanística. Tanto la Ley de Suelo de 2008, como el TRLS de 2015, establecen, con carácter de legislación básica y en lo que aquí interesa, dos parámetros regulatorios fundamentales en el ámbito de las actividades de uso del suelo y la edificación. En primer lugar, establecen que todo acto de edificación requiere del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, y que en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística. Esto implica que la legislación autonómica será la que determine las técnicas de control administrativo que estime adecuadas, tras el oportuno juicio de necesidad y proporcionalidad. Y, en segundo lugar, el legislador estatal realiza por sí mismo ese juicio en lo que entiende que es su ámbito competencial y establece el sometimiento a autorización previa de determinadas actuaciones, exigiendo que sean expresos los actos que las autoricen y estableciendo, además, que el silencio administrativo será negativo en esos casos.

El Tribunal Constitucional, en la STC 143/2017, de 14 de diciembre, ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto, respaldando la legislación estatal, al considerar que no excede (en lo que se refiere a la exigencia de autorización para unas determinadas actividades) de las competencias que ostenta el Estado al amparo del art. 149.1.18 CE (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas), porque es una medida de control de legalidad y de carácter previo al ejercicio de la actividad o uso urbanístico. Y, en cuanto a la imposición del silencio administrativo para concretos procedimientos administrativos en el ámbito urbanístico, el TC concluye que no encuentra acomodo general en la competencia estatal del procedimiento administrativo común ex art. 149.1.18 CE, pero sí podrían tener cobertura en otros títulos competenciales, para lo que realiza un juicio de constitucionalidad apartado por apartado, dando una respuesta diferente según el supuesto de que se trate.

También las Comunidades Autónomas han ido progresivamente modificando la regulación de los títulos habilitantes de naturaleza urbanística. La última, por el momento, de las reformas normativas autonómicas que inciden en esta cuestión es la reciente Ley 1/2020, de 8 de octubre, por la que se modifica la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCAM), para el impulso y la reactivación de la actividad urbanística, que revisa los procedimientos de intervención administrativa en los actos de construcción, edificación y uso del suelo y reduce los supuestos en los que exige la técnica autorizatoria previa.

Partiendo de una referencia relativa a la exigencia de título habilitante para “los actos de construcción y edificación, los de implantación, desarrollo o modificación de actividades o cualquier otro acto de uso del suelo” (art. 151.1 LSCAM), la ley madrileña aporta una definición de la licencia urbanística (como acto administrativo reglado, art. 151.2.a LSCAM) y de la declaración responsable urbanística (como documento en el que el interesado manifiesta la actuación urbanística que pretende realizar, art. 151.2.b LSCAM), sin que incluya alusiones a las comunicaciones o comunicaciones previas. A continuación, el art. 152 LSCAM enuncia los actos sometidos a licencia urbanística, que coinciden con los previstos en la legislación estatal de suelo; y el art. 160 LSCAM establece qué actuaciones no están sujetas a título habilitante alguno, sometiendo el resto de actuaciones a declaración responsable urbanística. Por tanto, las actuaciones que, en todo caso, en virtud del art. 155 LSCAM, tienen que someterse declaración responsable urbanísticas son meramente ejemplificativas, porque el propio art. 155 LSCAM afirma el carácter residual de esta figura, comprendiendo todas las actuaciones que no se deben someter a licencia y que tampoco son las expresamente excluidas por el art. 160 LSCAM de la exigencia de título habilitante.

En definitiva, esto supone, básicamente, que se mantiene la necesidad de autorización administrativa previa para aquellos supuestos en los que así viene determinado por la normativa básica estatal, remitiendo a la actuación comunicada el resto de actuaciones o, incluso, estableciendo la no exigencia de título alguno (ni licencia previa, ni actuación comunicada) para la realización de obras y actuaciones urbanísticas de menor entidad, como son la sustitución de acabados interiores de una vivienda o local, solados, alicatados, yesos y pinturas, reparaciones puntuales de cubiertas, cornisas, salientes o vuelos, reposición o renovación de instalaciones eléctricas o de aires acondicionados, limpieza de solares.

Son varios los supuestos que estaban anteriormente incluidos en el art. 152 LSCAM y, por tanto, sometidos a licencia urbanística, y que con la nueva ley pasarían a integrarse en el nuevo artículo 155 LSCAM, por lo que estarían sometidos únicamente a declaración responsable urbanística. De entre ellos, los que pueden ser más destacados son los supuestos de obras de edificación de nueva planta de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan carácter residencial, ni público y se desarrollen en una sola planta, los de primera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en general y las obras de ampliación, reforma, modificación o rehabilitación de edificios, construcciones e instalaciones ya existentes.

En cuanto a los efectos de las declaraciones responsables urbanísticas, el art. 157 LSCAM se remite a lo previsto en el art. 69 LPAC y habilita al interesado para el ejercicio de la actuación pretendida desde el día de su presentación en el registro del ayuntamiento correspondiente, sin perjuicio de las funciones municipales de comprobación, control e inspección, como no podía ser de otra forma.

Y destaca especialmente que la Ley madrileña, a diferencia de lo que hace la legislación básica estatal, se ocupa de regular, en el art. 159 LSCAM, el procedimiento de control posterior de las declaraciones responsables urbanísticas. El punto de partida es la imposición (“necesariamente”, dice el art. 159.1 LSCAM), el mandato, de llevar a cabo dicho control posterior por parte del ayuntamiento o de sus entidades colaboradoras, y sin perjuicio de ejercer, en cualquier momento, sobre las actuaciones declaradas, las facultades inspectoras (art. 159.6 LSCAM). Sentado esto, se remite a la regulación mediante ordenanza municipal del procedimiento de comprobación ex post de los elementos y circunstancias puestas de manifiesto por el interesado a través de la declaración responsable. No obstante, y en defecto de procedimiento establecido al efecto por ordenanza municipal, el propio art. 159 LSCAM establece un procedimiento de control posterior de las declaraciones responsables que comprende, en primer lugar, un control formal, de veracidad de los datos y de los documentos aportados, así como el cumplimiento de los requisitos formales exigidos, dando la posibilidad de subsanación en un plazo de diez días, en caso de apreciarse deficiencias (art. 159.3 LSCAM).

En segundo lugar, establece un control material, de comprobación de la conformidad con la normativa aplicable, que se llevará a cabo en el plazo máximo de tres meses desde la presentación de la declaración responsable o, en su caso, desde la presentación de la subsanación de las deficiencias formales. También en este caso permite la subsanación, salvo que se trate de incumplimientos o deficiencias esenciales, que no sean susceptibles de subsanación. En particular, la incompatibilidad de uso o la existencia de afecciones a la seguridad o al medio ambiente que generen un grave riesgo, en cuyo caso lo que prevé el art. 159.4 LSCAM es que se ordene, previa audiencia al interesado, la paralización de las actuaciones declaradas, sin perjuicio de las responsabilidades en que se pudiera incurrir.

Además, al igual que el art. 69.4 LPAC, el nuevo art. 159.4 LSCAM establece que, si la Administración aprecia incumplimientos o deficiencias esenciales, obligará al interesado a restituir el orden jurídico infringido y podrá determinar la imposibilidad de presentar una nueva declaración responsable con el mismo objeto durante un periodo máximo de un año. Con buen criterio, el art. 159.4 LSCAM, a diferencia del art. 69.4 LPAC, no utiliza la inadecuada expresión “imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto”, porque la declaración responsable no da inicio a ningún procedimiento. Y, en los términos previstos en el art. 69.4 LPAC, el art. 159.4 LSCAM cumple con la exigencia de fijar en una norma con rango de ley el límite temporal de este veto/”sanción” de imposibilidad de presentar una nueva declaración responsable con el mismo objeto y que, en este caso, es de un año.

La realización de los controles anteriores, tanto formales, como materiales o sustantivos, podrá plasmarse en la emisión por el Ayuntamiento de un “acto de conformidad”, cuando ello fuera necesario a los efectos previstos en la legislación que resulte de aplicación (art. 159.5). En particular, a los efectos previstos en el art. 28.1 TRLS, que establece que, para autorizar escrituras de declaración de obra nueva en construcción, los notarios deben exigir la aportación del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación territorial y urbanística. De esta forma, el “acto de conformidad” del art. 159.5 LSCAM emitido por el Ayuntamiento vendría a constituir el “título habilitante” que permita la inscripción registral de las actuaciones comunicadas.

El resultado de todo lo expuesto es que se puede afirmar que la Ley 1/2020 constituye una reforma relevante del régimen de intervención administrativa en los actos de construcción, edificación y uso del suelo previsto en la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, agilizando los trámites para la obtención de licencias, especialmente para las licencias de primera ocupación, y, sobre todo, con una importante reducción del número de actuaciones sometidas a licencias urbanísticas y su sustitución por un sistema de intervención administrativa posterior a través de las declaraciones responsables urbanísticas, con la intención de simplificar trámites y agilizar los plazos, al tiempo que se refuerza y concreta la regulación de los mecanismos de control posterior.

Mónica Domínguez Martín

Profesora de Derecho Administrativo de la UAM

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