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Los ayuntamientos ante la COVID-19: una revolución organizativa

Hace exactamente un año los ciudadanos nos encerrábamos en nuestros domicilios para frenar la curva de contagios COVID-19. Solo trabajadores esenciales y unas pocas actividades más mantenían su día a día regular. El resto transitamos a modo online en el desarrollo de nuestras responsabilidades laborales, tratando de acostumbrarnos en unos pocos días a profundos cambios. Esta transición nos enfrentó a todos a innumerables retos, pero los desafíos que tuvieron que afrontar los gobiernos y administraciones locales ante la llegada pandemia fueron formidables. Por un lado tuvieron que idear la forma de seguir prestando servicios en remoto, por otro tuvieron que salir a combatir la emergencia social en la medida de sus posibilidades. Una administración que por definición presta sus servicios en la proximidad y la cercanía se vio obligada a reinventarse. De ello hemos querido dar cuenta en nuestro Informe anual IDL-UAM sobre políticas públicas, este año dedicado, como no podía ser otra forma, a Los Ayuntamientos ante la COVID-19.

El Informe aborda múltiples aspectos de esta acción, desde el tipo de medidas que se tomaron, hasta los obstáculos que se encontraron por el camino, pasando por el balance  que se hace de esta actuación. Lo hemos elaborado a partir de la observación de los municipios de la Comunidad de Madrid, con información obtenida del análisis documental, la aplicación de un cuestionario y la realización de entrevistas. De entre todos los cambios observados y que se incluyen en el documento, esta entrada se centra en los acontecidos en la dimensión organizativa, presentando cómo se transformó la forma de hacer municipal a partir de marzo de 2020.

Para ello, el gráfico 1 empieza a darnos buenas claves de cómo fueron esos primeros meses de gestión de la crisis. Y, en primer lugar,  se constata que la pandemia fue un factor de cambio disruptivo para el conjunto de la organización, que alteró la acción municipal y obligó a pensar en formas alternativas de trabajo, tanto en términos de funcionamiento de la corporación municipal como en la implementación efectiva y rápida de servicios. Todos los municipios analizados cambiaron los usos de funcionamiento interno de la organización y las maneras de prestar servicios, y una inmensa mayoría puso en marcha nuevos canales de comunicación y generó nuevos sistemas de seguimiento, así como nuevos servicios municipales. Su impacto en las formas de organización interna de los ayuntamientos se observa, por ejemplo, en la generalización de las reuniones telemáticas, en la extensión del teletrabajo o en el establecimiento de sistemas de cita previa para modular la presencialidad. También, se modificaron las maneras de prestar los servicios públicos para garantizar unas condiciones sanitarias seguras.

Gráfico 1: Tipos de innovación en la acción pública local.

Pregunta: ¿Podría decirnos qué tipo de innovaciones ha generado la crisis de la COVID-19 en la acción municipal? Fuente: Elaboración propia, a partir de los datos del cuestionario.

Otro de los cambios relevantes observados se refiere al reforzamiento de la cooperación con otras administraciones públicas y con agentes del territorio para buscar soluciones ante la crisis. El gráfico 2 muestra evidencia sobre cómo la gestión de la pandemia obligó a  densificar las redes de interacción con otros actores. Los valores promedio por encima de 3 muestran los casos en que la colaboración es más intensa, y así vemos cómo en la mayoría de ellos se produce un crecimiento. En el plano de la cooperación con otros niveles de gobierno se muestra que la mayor interacción se da con el gobierno autonómico. Pero lo más relevante es el notable aumento de la cooperación con actores no gubernamentales. El contacto con asociaciones empresariales y sindicatos ha crecido, pero ha aumentado aún más el trabajo con asociaciones del municipio, con la ciudadanía en forma de iniciativas de voluntarios y con las organizaciones del tercer sector (Cruz Roja, Caritas, etc.). A través de esta cooperación los ayuntamientos han buscado extender sus terminales hacia la población para detectar mejor las demandas y para canalizar más efectivamente su acción ante la emergencia social. En definitiva, la crisis ha tenido como uno de sus principales efectos desde el punto de vista organizativo el de la intensificación de los patrones de gobernanza.

Gráfico 2: Cambios en la cooperación con otras entidades

Pregunta: Señale hasta qué punto ha cambiado la dinámica de cooperación con las siguientes entidades para buscar soluciones ante la crisis de la COVID-19 en su municipio: No existe cooperación (1), Menor cooperación (2), Igual cooperación (3), Mayor cooperación (4). Fuente: Elaboración propia, a partir de los datos del cuestionario.

Pero, además de todos estos efectos de lectura positiva en cuanto a la eficaz capacidad de adaptación, los ayuntamientos también han enfrentado desafíos o barreras en el despliegue de su actuación. Éstos han sido variados y se muestran en el gráfico 3. Los más relevantes tienen que ver con debilidades estructurales que este nivel de gobierno lleva tiempo arrastrando, como la insuficiencia de recursos humanos y económicos. Y también se señala la ausencia de unas competencias municipales blindadas o, en otras palabras, una capacidad reguladora y de acción suficiente para desplegar actuaciones que se perciben como necesarias y para las que los ayuntamientos están preparados técnica y materialmente. Estas barreras apuntan a esas llamadas competencias distintas de las propias en relación a las cuales los ayuntamientos se encuentran en muchos casos en situación de ambigüedad o inseguridad que les impide desplegar todo su potencial de acción. Otros obstáculos, aunque en un nivel de desafío menor, se refieren a cuestiones en las que se tiene que seguir trabajando, muy particularmente en la necesidad de articular una mejor coordinación con otros niveles de gobierno. La COVID-19 es un tipo de problema de enorme complejidad –wicked problem– que debe abordarse desde una efectiva coordinación intergubernamental y la experiencia analizada pone de relieve las insuficiencias que, en nuestro modelo de descentralización, persisten a este respecto.

Gráfico 3: Desafíos en la gestión de la pandemia

Pregunta: Señale hasta qué punto se han encontrado con los siguientes desafíos en la puesta en marcha de medidas ante la COVID-19 en su municipio. Nada (1), poco (2), algo (3), mucho (4). Fuente: Elaboración propia, a partir de los datos del cuestionario.

Con la realización de este estudio hemos intentado aportar información útil para compensar la falta de visibilidad en el debate público de la acción de los gobiernos locales. Aunque la gestión de la pandemia ha adoptado una lógica de gran centralización, la actuación municipal ha sido ingente y valiosa. Esperamos que aporte información y reflexiones de utilidad a todos los que se interesan por los gobiernos locales y contribuya a la reflexión sobre su papel en el sistema de relaciones intergubernamentales español que, hasta la fecha, no ha sabido dar la relevancia y el papel que merece esta pieza clave del gobierno multinivel de nuestra democracia.

Carmen Navarro.

IDL-UAM

@CNavarroUAM

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