Municipios, mancomunidades y producción normativa
En entradas precedentes se han analizado varios resultados del proyecto CONCANORM relacionados con la calidad del marco normativo en España (aquí). Una de las cuestiones aún pendientes es el análisis del impacto de la configuración del nivel de gobierno local y de las características de los territorios en la producción normativa: ¿En qué medida contribuyen las administraciones locales a la producción normativa? ¿Tiene algún impacto en la complejidad normativa el tamaño de los municipios? ¿Contribuyen la coordinación y cooperación de los gobiernos locales a racionalizar la producción normativa? ¿Qué efectos tienen las características del gobierno local en cada territorio sobre la producción normativa autonómica?
Es de sobra conocida la situación de la planta local y, principalmente, su diversidad entre territorios: Castilla y León cuenta con 2.248 municipios para algo menos de 2,4 millones de habitantes, mientras que la Región de Murcia tiene 45 municipios para 1,57 millones[1]. Esta heterogeneidad viene también provocada por la diversidad presente en lo que se denomina nivel intermedio del gobierno local (diputaciones provinciales, cabildos y consells insulares, mancomunidades, diputaciones forales o comarcas). Cabría esperar que esta morfología de la administración y gobierno locales tuviera un reflejo o influyera en la producción normativa tanto respecto al volumen como a la complejidad de la misma.
A partir de los datos elaborados en el proyecto CONCANORM para 2024, un primer análisis descriptivo apunta a que el nivel de gobierno local presenta valores más bajos que el autonómico y el estatal en términos de complejidad normativa. La mediana del índice general de complejidad normativa local entre comunidades autónomas es de 1,89, frente a 2,49 en el nivel estatal y 3,30 en el autonómico. Sin embargo, y como se ha señalado, estos resultados también muestran una notable heterogeneidad entre los distintos territorios: el índice general de complejidad normativa oscila entre 1,12 en el País Vasco y 2,74 en Illes Balears. La pregunta inmediata es identificar, o al menos hipotetizar apuntar, los factores explicativos que pueden estar detrás de estas diferencias y siempre con las cautelas de la limitación de la muestra de casos (publicaciones durante 2024 del Boletín Oficial del Estado y de los boletines autonómicos).
La Ley 5/2002, de 4 de abril, reguladora de los Boletines Oficiales de las Provincias establece el régimen jurídico de las publicaciones de las disposiciones y actuaciones de ámbito provincial por las distintas Administraciones públicas y la Administración de Justicia. Esta norma permite integrar los boletines provinciales en el boletín autonómico con el acuerdo de la diputación, una posibilidad de la que, hasta que se tiene conocimiento, no se ha hecho uso y que también afecta a la claridad y simplicidad del marco normativo (https://administracion.gob.es/espanaadmon/boletinesylegislacion/boletinesoficiales/bo-diputaciones). Así, con carácter general, las ordenanzas de las corporaciones locales se publican en los boletines provinciales. En las comunidades uniprovinciales, el boletín autonómico asume esa función. En las pluriprovinciales, en cambio, el boletín autonómico recoge básicamente los actos de las corporaciones cuando así lo disponga una norma (por ejemplo, las bases de las convocatorias de personal, que deben publicarse tanto en el boletín provincial como en el autonómico de conformidad al artículo 6.1 del Real Decreto 896/1991). El corpus de CONCANORM se construye a partir del BOE y de los boletines autonómicos por lo que el análisis del ámbito local requiere adoptar varias cautelas. En primer lugar, el análisis que sigue distingue dos grupos de Comunidades Autónomas, uniprovinciales y pluriprovinciales: en las primeras, la complejidad normativa a nivel local se observa de forma prácticamente completa; en las segundas, solo a partir de los actos que una norma obliga a publicar también en el boletín autonómico. En segundo lugar, se utiliza la producción normativa a nivel autonómico del territorio en lugar de analizar la normativa local de manera directa como aproximación, asumiendo que la complejidad normativa de ambos niveles mantiene una correlación positiva.
Con estas cautelas, una primera aproximación a la relación entre el mapa del gobierno local y las características de la producción normativa muestra que el tamaño de la planta de gobierno locales por territorio no parece relacionarse con la complejidad de la normativa autonómica (Figura 1). Así, por ejemplo, Castilla y León, con los municipios más pequeños, y la Región de Murcia, con algunos de los más grandes, presentan niveles de complejidad autonómica parecidos (4,15 y 3,95). Las diferencias tampoco afloran considerando otros indicadores de la planta local, como el número de municipios por CCAA con una población inferior a 1.000 habitantes.
Otra de las singularidades del nivel local que puede afectar a las características de la producción normativa es la mayor o menor presencia de mancomunidades en el territorio. Sólo desde una perspectiva estadística la variabilidad del fenómeno (desde 4,7 por cada 100 municipios en Aragón, donde las comarcas pueden cumplir también esta función, a más de 24 en Navarra o Madrid) sugiere la conveniencia de explorar una posible relación[2]. En este sentido, la Figura 2 refleja cómo en aquéllas CCAA donde las mancomunidades son más frecuentes también presentan unos niveles de densidad normativa a nivel autonómico inferiores. La densidad captura, entre otros aspectos, el número de entes que intervienen en la adopción del acto objeto de publicación.
Los resultados que muestra la figura 2 no permiten establecer causalidad, pero sí formular algunas hipótesis. Las mancomunidades pueden interpretarse como una respuesta ante las dificultades en la gestión pública en un mapa de gobiernos locales atomizado y como alternativa a la intervención de un nivel superior de gobierno. Sería en aquellos casos donde los municipios recurren con mayor frecuencia a la mancomunidad para la prestación de servicios, donde los gobiernos autonómicos podrían necesitar una menor producción normativa con la que completar las dificultades que se presentarían en el nivel local. Nuevamente, la limitación de los datos (no se analizan los objetivos de las mancomunidades ni el contenido de la normativa autonómica) exige cautela, aunque los resultados apuntan a una posible línea de investigación.
Los datos muestran, con carácter general, que ni el número de municipios ni su tamaño parecen estar relacionados de manera directa con las diferencias de densidad y complejidad normativa entre territorios, y que la variable que mejor se asocia con la densidad normativa autonómica es la mayor o menor frecuencia de mancomunidades en el territorio. Es una hipótesis más que un resultado pero que contribuye al análisis del rendimiento de las instituciones y su impacto en las características del marco normativo.
Alfonso Egea de Haro
Profesor Contratado Doctor en el
Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Facultad de Derecho. Universidad Autónoma de Madrid
Referencias:
[1]Subsecretaría de Agricultura, Pesca y Alimentación (2024). Anuario de Estadística 2024. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Secretaría General Técnica. Centro de Publicaciones
[2] Inventario de Entes del Sector Público Estatal (https://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/Inventario/Inventario.aspx). Acceso noviembre 2026.