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Reservas de ordenanza municipal

Sabemos que en la forma de gobierno parlamentaria es esencial la existencia de reservas de ley. Cuanto más amplias e intensas son las reservas de ley, más débil resulta la posición institucional del Gobierno y la Administración, respecto del Parlamento. A partir de aquí, se puede plantear si la técnica de la reserva de ley tiene su oportuna correspondencia, en el ámbito interno de cada ayuntamiento, en una hipotética reserva de ordenanza. Esto es, si en determinadas materias la alcaldía y la junta de gobierno, así como los servicios municipales, no pueden intervenir sin previa regulación del pleno, por medio de ordenanza.

En principio se puede afirmar que la LBRL no contiene una reserva general de ordenanza. Y ninguna ley autonómica de régimen local (menos aún un reglamento orgánico municipal) podría imponer tal reserva total o general de ordenanza. Dicho esto, sí se puede hablar de concretas reservas de ordenanza. Algunas provienen inmediatamente de la LBRL, como la reserva de reglamento orgánico. Otras pueden ser introducidas por las leyes sectoriales estatales o por leyes autonómicas, tanto generales como sectoriales. Y finalmente, también se puede identificar una reserva de ordenanza allí donde existe una reserva de ley. Veamos.

En el sistema de gobierno municipal, la LBRL atribuye al pleno el poder de aprobar ordenanzas, reglamentos orgánicos, planes urbanísticos y el presupuesto anual (arts. 22.2 c) d) y e) y 123.1 c) d) h) i) LBRL). Todos ellos son actos jurídicos que, tradicionalmente, calificamos como normas reglamentarias. La simple atribución de poder normativo al pleno municipal, en forma de ordenanza o reglamento, no supone siempre y por sí una reserva de ordenanza. Porque la ordenanza –o el reglamento municipal- es sólo una forma jurídica, no un contenido. Esto es, la simple competencia del pleno para aprobar ordenanzas o reglamentos sería, para la forma de gobierno municipal, una regla simétrica a la del art. 66.2 CE, que atribuye a las Cortes la potestad legislativa (pero no determina por sí qué materias necesariamente han de ser aprobadas por ley). A partir de aquí, y sin perjuicio de lo que se dirá en los apartados siguientes, puede sostenerse con carácter general que sólo hay reservas de ordenanza allí donde la ley expresamente remite la regulación de una concreta materia a un concreto tipo de norma aprobada por el pleno: reglamento orgánico (arts. 22.2 d) y 123.1 c) LBRL), presupuesto (arts. 22.2 e) y 123.1 h) LBRL) plan urbanístico (arts. 22.2 c) 123.1 i) LBRL) y ordenanza fiscal (arts. 22.2 e) y 123.1 g) LBRL y arts. 15 a 17 LHL). Fuera de estos casos, la LBRL no contiene una hipotética “reserva total de ordenanza”. Más aún. Con carácter general, y precisamente para no alterar la forma de gobierno municipal configurada por la LBRL, es necesaria una interpretación estricta de las específicas materias reservadas a las ordenanzas o reglamentos plenarios. Según lo dicho, el pleno puede ciertamente aprobar ordenanzas en cualesquiera materias de competencia municipal (arts. 22.2 d) y 123.1 d) LBRL), pero sólo para materias concretas la ley impide la actuación de los demás órganos municipales sin previa ordenanza o reglamento plenario.

También podemos identificar reservas de ordenanza en aquellas materias en las que, existiendo una reserva de ley, hay un amplio margen de discrecionalidad en la actividad municipal. Piénsese en aquellos ámbitos de la vida local en los que están presentes, de forma muy cualificada, algunos derechos fundamentales: la libertad religiosa (art. 16 CE), el derecho de propiedad (art. 33.1 CE), o el derecho de libre empresa (art. 38 CE). Todos estos derechos fundamentales están sometidos a reserva de ley (art. 53.1 CE) y ello implica que no cabe la intervención gubernativa o administrativa sin previa ley. Cuando estos y otros derechos fundamentales se proyectan sobre ámbitos de interés o competencia local, es claro que el ayuntamiento no puede actuar sin previa ley. Pero también es cierto que, como ya había destacado la doctrina  y luego confirmó el Tribunal Constitucional a partir de la STC 233/1999, sobre la Ley de Haciendas Locales, esa exigencia constitucional de ley es atenuada y flexible en relación con las ordenanzas municipales. Tal flexibilización de la reserva de ley en el ámbito local se debe, precisamente, a que todo ayuntamiento necesariamente ha de disponer de un espacio de regulación propio, por exigencia del principio constitucional de autonomía local (art. 137 CE) y porque el pleno municipal cuenta con legitimidad democrática directa, y en esa medida su posición constitucional es comparable a la de un parlamento. A partir de aquí se puede afirmar que en relación con los derechos fundamentales no sólo existe una reserva de ley sino también una reserva de ordenanza. Esto es: si la reserva constitucional de ley es menos exigente en el ámbito local esto se debe precisamente a que se complementa con ordenanzas del pleno. De tal manera que en una materia de interés local reservada a la ley, la regulación legal puede ser relativamente imprecisa o indeterminada, siempre que luego sea complementada con una ordenanza. Ahora bien, en el caso de que la ley contenga una regulación extensa (suficiente por sí para cubrir por entero la reserva constitucional de ley) ya no puede exigirse también, cumulativamente, que a la intervención gubernativa o administrativa municipal preceda una ordenanza. Esto es, sólo podría hablarse de una reserva de ordenanza cuando la ley no hubiera cubierto por completo la predeterminación normativa que es exigible para la intervención administrativa o aplicativa en una materia sujeta a reserva de ley. Este puede ser el caso de las leyes que, en materias reservadas a la ley, prácticamente se limitan a atribuir competencias a los municipios, sin regular el ejercicio de esas competencias. Así, en el caso de que consideremos que la reserva constitucional de ley ha quedado cubierta con la simple atribución de la competencia al ayuntamiento, seguidamente habría que entender que en el ámbito interno local aún es necesaria una regulación por medio de ordenanza.

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