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Restricciones a la libertad de circulación por bando de alcaldía

En el inicio del estado de alarma, algunos alcaldes dictaron bandos o decretos de alcaldía en los que se imponían limitaciones a la libre circulación, o a la actividad comercial, adicionales respecto de las establecidas con carácter general por el Gobierno en el art. 7 del Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma. Conocido es, por ejemplo, el bando del Alcalde de Tres Cantos (que fue muy rápidamente revocado) en el que se limitaba a días alternos la movilidad de los vecinos, incluso para la realización de algunas de las actividades no prohibidas en el art. 7 del Real Decreto 463/2020. También, el alcalde de Alcañiz precisó y amplió, mediante un bando, algunas de las prohibiciones impuestas por el Real Decreto 463/2020. Algún alcalde, como el de Xeraco (Valencia) incluso ordenó el bloqueo físico, mediante vallas y montones de tierra, de los accesos rodados al municipio. La rápida expansión de estos bandos motivó una comunicación de la Secretaría de Estado de Seguridad en la que expresamente se requería a los alcaldes a atenerse a la ejecución estricta, en sus propios términos, de las prohibiciones dictadas por el Gobierno o por los ministros que actuaban como “autoridades delegadas”. En aquella comunicación se cuestionaba la competencia municipal (y en concreto, del alcalde) para imponer restricciones adicionales a la libertad de circulación, más allá de las “medidas de alarma” acordadas por el Gobierno. En mi opinión, la cuestión suscitada es muy compleja, y no se limita a la simple afirmación o negación de la competencia municipal. Confluyen aquí cinco elementos normativos cuya interacción determina la posibilidad de restricciones municipales de la movilidad: la existencia de un principio constitucional que obliga a todos los poderes públicos a proteger la salud de los ciudadanos (art. 43 CE); la necesidad de competencia material suficiente para que un ayuntamiento pueda actuar en relación con la epidemia; la necesidad de una autorización legal también suficiente para limitar el ejercicio de un derecho fundamental, en un ámbito de competencia municipal; la exigencia de proporcionalidad en toda limitación de la libertad; y la prohibición de que las posibles medidas restrictivas municipales entren en contradicción con las “medidas de alarma”, dictadas por el Gobierno.

Lo primer que hay que tener en cuenta es que la protección de la vida (art. 15 CE) y de la salud (art. 43 CE) son mandatos constitucionales dirigidos a todos los poderes públicos. Por tanto, también a los ayuntamientos. Esto significa, tal y como ha señalado ya el Tribunal Constitucional en relación con otros derechos y principios constitucionales, que corresponde a los municipios dirigir el ejercicio de sus competencias, incluso las no directamente relacionadas con la salud, hacia la superación del actual estado de pandemia. En consecuencia, no es imprescindible, para que los municipios desplieguen diversas actividades contra enfermedad la COVID-19, la titularidad de una competencia específicamente sanitaria, o relacionada con la salud pública. También otras competencias municipales permiten a los ayuntamientos, con los límites que fijen las leyes, adoptar iniciativas contra el contagio masivo por el virus.

En segundo lugar, la existencia de una competencia municipal apta para adoptar medidas contra el contagio infeccioso no supone que el ayuntamiento pueda sin más imponer restricciones a la libre circulación. Tal y como argumentó el Tribunal Constitucional en la STC 132/2001, una cosa es la atribución por ley de competencias municipales y otra la autorización legal para que los ayuntamientos pueden imponer restricciones en el disfrute de los derechos fundamentales. Así, la simple atribución de una competencia material (pongamos, sobre tráfico) no incluye per se la potestad para sancionar las contravenciones a las ordenanzas de circulación. Esto sólo será posible cuando la ley, además de atribuir la competencia, atribuye esa concreta potestad de intervención o restricción de derechos.

Hechas las anteriores aclaraciones, se puede comprobar en qué medida las leyes estatales atribuyen a los municipios competencias que puedan amparar medidas municipales contra la pandemia. Hay que aclarar de entrada que, aunque en este punto la confusión es muy frecuente, el listado de materias del art. 25.2 LBRL no atribuye competencias sectoriales a los municipios. Es un listado de materias de interés local en el que las leyes sectoriales del Estado o de cada Comunidad Autónoma han de atribuir competencias propias a los municipios (STC 41/2016). En consecuencia, aunque el art. 25.2 f) LBRL menciona expresamente la “policía local” y el art. 25. 2 j) LBRL se refiere a la “protección de la salubridad pública”, estas menciones legales no enuncian competencias municipales, simplemente ordenan que otras leyes (estatales o autonómicas) atribuyan competencias concretas a los municipios. Distinto es el caso de los servicios públicos obligatorios, donde el listado del art. 26.1 LBRL al tiempo impone obligaciones de actuación municipal y atribuye la necesaria competencia para cumplir esos mandatos.

Pues bien, proyectando todo lo anterior sobre la actual situación de emergencia sanitaria se comprueba que las leyes estatales no atribuyen a los municipios una competencia específica sobre salud pública, que es una de las dos materias a priori más conectadas con la actual pandemia. La protección civil, que es otra de las materias competenciales más relacionadas con la emergencia sanitaria, sí aparece mencionada expresamente como servicio municipal obligatorio –y por tanto como competencia municipal- en el art. 26.1 c) LBRL, si bien sólo para los municipios de más de 20.000 habitantes. Para los municipios menores, la vigente Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, no contiene una clara atribución competencial al conjunto de los municipios, aunque sí algunas referencias indirectas o difusas a los ayuntamientos (arts. 15.2, 17.1, DA 9ª). Parece, más bien, que la ley estatal ha considerado que, siendo la protección civil una materia tradicionalmente autonómica, corresponde a las leyes autonómicas atribuir competencias concretas a los municipios, en ejecución del mandato del art. 25.2 f) LBRL. También corresponde a cada municipio la gestión de los espacios y dotaciones públicos locales, todos ellos bienes demaniales cuya defensa (art. 82 LBRL) y policía (art. 74 TRRL) corresponde a los correspondientes ayuntamientos. Ello permite una ordenación del uso común general de estos bienes al servicio del principio constitucional de protección de la salud (art. 43 CE), que vincula directamente a los ayuntamientos. Esta competencia municipal para ordenar el uso común general de las dotaciones y espacios públicos está enunciada expresa y selectivamente en relación con los parques públicos, que el art. 26.1 b) LBRL enuncia como servicio municipal obligatorio. Otras hipotéticas competencias municipales, directamente atribuidas por la legislación básica de régimen local, son más difusas o imprecisas. Es el caso de una hipotética competencia municipal sobre convivencia cívica, que difícilmente se puede construir sobre la simple mención legal al poder de aprobar ordenanzas para intervenir la actividad de los ciudadanos (art. 84.1 a) LBRL).

Aparte de las leyes estatales, las leyes autonómicas han atribuido a los municipios diversas competencias que pueden legitimar la ordenación de conductas a fin de impedir el contagio. En este caso no hay un patrón competencial único. Hay Comunidades Autónomas más generosas o más restrictivas en la atribución de competencias municipales. En Cataluña, por ejemplo, la ley general de régimen local atribuye directamente competencias municipales sobre “seguridad en lugares públicos” (art. 66. 3 a) del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña (TRLMRLC) o sobre “salubridad” (art. 66.2 h) TRLMRLC). Más notorio aún es el caso de Andalucía, cuya ley general de régimen local atribuye a los municipios competencia sobre “promoción, defensa y protección de la salud pública, que incluye (…) c) el control preventivo, vigilancia y disciplina en las actividades públicas y privadas que directa o indirectamente puedan suponer riesgo inminente y extraordinario para la salud (…) f) el control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana (…) i) El control sanitario de industrias, transporte, actividades y servicios (…) y j) el control de la salubridad de los espacios públicos (…)” (art. 9.13 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía: LALA), o sobre la “ordenación de las condiciones de seguridad en las actividades organizadas en espacios públicos y en los lugares de concurrencia pública, que incluye: a) El control, vigilancia, inspección y régimen sancionador de los establecimientos de pública concurrencia (…) d) La autorización de condiciones específicas de admisión de personas en los establecimientos de espectáculos públicos y actividades recreativas (…) f) La elaboración, aprobación, implantación y ejecución del Plan de Emergencia Municipal, así como la adopción, con los medios a disposición de la corporación, de medidas de urgencia en caso de catástrofe o calamidad pública en el término municipal (…) k) La ordenación de las relaciones de convivencia ciudadana y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos municipales”.

Incluso a falta de una atribución idónea de competencias en las leyes autonómicas de régimen local, las leyes sectoriales autonómicas también atribuyen a los municipios diversas competencias que pueden amparar prohibiciones de deambulación por los espacios públicos, para evitar el contagio de la COVID-19. Tal sería el caso, por ejemplo, de la Ley 11/1994, de 26 de julio, de Ordenación Sanitaria de Canarias, que reconoce al alcalde la condición de “autoridad sanitaria” (art. 28) y atribuye al ayuntamiento ciertas competencias propias sobre salud pública (art. 47.1). Esta legislación autonómica contrasta con la de otras Comunidades que concentran la actividad sanitaria en la propia Administración autonómica (tal es el caso de Madrid o Cataluña).

Tal y como se ve hasta aquí, son varios los títulos competenciales –en leyes estatales o autonómicas- que permiten a los ayuntamientos, con mayor o menor amplitud, adoptar medidas de distancia social contra la propagación del virus. Pero esas competencias no amparan por sí cualesquiera formas de actuación municipal, como la limitación de la movilidad en los espacios públicos. Cuando se trata de imponer restricciones en el ejercicio de derechos fundamentales –como la libertad de circulación, el derecho de reunión o la libertad religiosa- no basta con la titularidad municipal de una materia competencial, atribuida por la ley. Dado que la limitación o restricción de derechos fundamentales está reservada a la ley (art. 53.1 CE), las posibles limitaciones municipales han de estar mínimamente previstas, autorizadas o programadas en la ley. Esto es, no basta con que la ley haya reconocido la posible actuación municipal en una materia, mediante la atribución de la correspondiente competencia (protección civil, sanidad, uso común de los espacios públicos). Es necesario, además, que la ley haya predeterminado los supuestos normativos y el posible alcance de las medidas municipales limitativas de la libertad individual. Es necesario, entonces, que una ley autorice las posibles limitaciones, en materias de competencia municipal.

Con carácter general, las leyes de salud pública no autorizan a los ayuntamientos a adoptar medidas restrictivas de la libertad de circulación, garantizada por el art. 19 CE. El art. 54 de la Ley 33/2011, de salud pública, prevé la adopción de “cuantas medidas sean necesarias” cuando concurran “motivos de extraordinaria gravedad y urgencia”, pero sólo el Estado y las Comunidades Autónomas –no los municipios- pueden adoptar tales medidas. Un poco diferente es el art. 3 de la Ley orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, que autoriza a adoptar “medidas que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible”  a “las autoridades sanitarias de las distintas Administraciones públicas, dentro del ámbito de sus competencias”. En este caso la Ley orgánica no limita al Estado y las Comunidades Autónomas la posible adopción de medidas limitativas de la libertad individual. La ley autoriza a acordar tales medidas a cualquier Administración pública “dentro del ámbito de su competencia”. Esto significa que allí donde las leyes autonómicas han reconocido a los municipios competencias sobre salud pública –como Andalucía conforme al art. 9.13 LALA, o como Canarias de acuerdo con el art. 47.1 de su Ley 11/1994- los correspondientes ayuntamientos están facultados para imponer restricciones (locales) en el ejercicio del derecho fundamental de circulación (art. 19 CE). Fuera de la materia estrictamente sanitaria, algunas otras leyes también prevén la imposición municipal de límites a la libre circulación, aunque estas otras leyes no siempre presentan la misma amplitud. Así, por ejemplo, el art. 48.2 de la Ley catalana 4/1997, de Protección Civil, apodera a los ayuntamientos para adoptar algunas restricciones a la libertad de los ciudadanos, aunque sin llegar al confinamiento. No hay autorización legal, en cambio, en el art. 14 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en la medida en que no se menciona a los ayuntamientos entre las “autoridades” competentes en materia de seguridad ciudadana (art. 5).

La última cuestión competencial relevante se refiere a qué órgano de gobierno municipal, dentro de cada ayuntamiento, puede ejercer la competencia y la autorización legal para restringir la libre circulación de los vecinos, imponiendo medidas de distancia social.  Esto es precisamente lo que regula el art. 21.1 j) LBRL, al enunciar la competencia de alcaldía para adoptar las medidas necesarias en situación de catástrofe. Este precepto no otorga competencia alguna al ayuntamiento, ni le autoriza a limitar ningún derecho fundamental. Simplemente, y como bien explicó Angel Zurita en el seminario on-line de IDL el pasado 4 de mayo, el art. 21.1 j) LBRL (y sus correspondientes para los municipios de gran población y para los municipios de Madrid y Barcelona) atribuye al alcalde competencias extraordinarias respecto del pleno. Pero ni amplia el ámbito de competencia municipal, ni autoriza por sí ninguna restricción de derechos.

Se ha dicho hasta aquí que allí donde hay competencia municipal (atribuida por ley) y donde además hay autorización legal suficiente (también atribuida por ley) el ayuntamiento, a través del alcalde, puede imponer limitaciones a la libre circulación de las personas. Es cierto que tanto los títulos competenciales municipales como buena parte de las autorizaciones legales para limitar la libertad son –con la excepción de las leyes de protección civil- imprecisas o muy genéricas. Y por sí solas no amparan cualquier medida de emergencia de la alcaldía. En consecuencia, la  cuestión jurídica central no es tanto –frente a lo que sugería la comunicación de la Secretaría de Estado de Seguridad ya mencionada- la existencia de competencia municipal en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad. La cuestión capital es, más bien, la de los límites de los límites. Esto es, qué alcance pueden tener las restricciones a la libre circulación, impuestas por la alcaldía. Esos límites son fundamentalmente dos. El primero, y más obvio, lo constituye el principio de proporcionalidad, propio de todo Estado de Derecho (art. 1.1 CE) y que prohíbe restricciones a los derechos fundamentales que, aun autorizadas en abstracto por la ley, en el caso concreto sean inidóneas, innecesarias o desequilibradas (en relación con los otros bienes o derechos que se pretende proteger).

El segundo límite tiene carácter competencial. Si bien un ayuntamiento puede imponer sacrificios a la libertad, en materias en las que sea competente, previa autorización legal y de forma proporcionada, esos posibles mandatos municipales carecen de prevalencia o primacía frente a las decisiones de emergencia aprobadas por el Estado o la correspondiente Comunidad Autónoma. En efecto, las decisiones municipales de emergencia, en la medida en que concurran con otras competencias de emergencia del Estado o de las Comunidades Autónomas, no pueden contradecir o dificultar la eficacia de las decisiones extraordinarias dictadas por el Estado o la correspondiente Comunidad Autónoma. Porque, siguiendo la pauta argumental de la jurisprudencia constitucional (por ejemplo, STC 40/1998), en ámbitos de concurrencia competencial de varias entidades territoriales debe prevalecer aquella competencia que expresa el interés general, lo que normalmente hace prevalecer el ejercicio de la competencia estatal (respecto de la autonómica o local) o de la autonómica (respecto de la municipal). Así ocurre, de una forma expresa y manifiesta con las restricciones de la libre circulación por parte del Gobierno durante el estado de alarma.

En consecuencia, en cada caso concreto será necesario determinar si las prohibiciones de libre circulación impuestas por un alcalde, en el contexto de la actual crisis sanitaria, concurren y entran en conflicto con las medidas limitativas contenidas en el art. 7 del Real Decreto 463/2020 y en las sucesivas órdenes ministeriales que lo concretan. En este análisis hay que tener en cuenta que cada una de las restricciones a la libertad acordada por el Gobierno en el art. 7 del Real Decreto 463/2020 resulta de una ponderación entre diversos bienes jurídicos, todos ellos de relevancia constitucional. Esto es, cada concreto sacrificio en el ejercicio del derecho a la libre circulación (art. 19 CE) impuesto por el art. 7 del Real Decreto 463/2020 resulta de la ponderación de ese derecho fundamental, en el concreto contexto de la actual pandemia, con el derecho fundamental a la vida (art. 15 CE) y con el “derecho” constitucional a la protección de la salud (art. 43 CE). En consecuencia, dado que las limitaciones impuestas por el Gobierno expresan un determinado equilibrio entre diversos bienes constitucionales, un aumento o reducción de las prohibiciones –por parte de un ayuntamiento- afectaría a ese equilibrio, y por tanto contradiría la ponderación ínsita en las prohibiciones prevalentes dictadas por el Gobierno. Esto excluye la posibilidad de que un alcalde realice una valoración política diferenciada de los datos epidemiológicos considerados y valorados por el Gobierno a la hora de ponderar los bienes jurídicos en juego. Pero no impide que, allí donde se den circunstancias fácticas singulares y cualificadas, que precisamente por su dimensión marcadamente local no hayan podido ser consideradas por el Gobierno en su valoración y ponderación general, el alcalde dicte medidas prohibitivas adicionales. Se traslada aquí la idea, ya expuesta con carácter general para la regulación de derechos fundamentales por ordenanza municipal, de que la vigencia efectiva de los derechos fundamentales requiere de un ajuste singular, para adecuar su contenido general al concreto contexto territorial en el que han de actuar. La clave estará entonces en la efectiva existencia de una información epidemiológica localizada, cierta y determinante, que justifique la adopción de restricciones adicionales a la libertad, por un alcalde. Sin esa información precisa y fiable, el alcalde no estaría actuando al margen de las competencias municipales, pero sí estaría ejerciendo su competencia de forma ilegal.

 

Francisco Velasco Caballero

Catedrático de Derecho administrativo

Universidad Autónoma de Madrid

Accede a los comentarios Un comentario

  • TERESA dice:

    Buenos días,

    He seguido sus publicaciones sobre los aspectos jurídicos de la gestión de la pandemia. Me han resultado de gran utilidad y quisiera agradecerle tan rigurosos análisis.
    ¿Podría darme la referencia o el link de la comunicación de la Secretaría de Estado de Seguridad que menciona en esta entrada, por favor?
    Muchas gracias.

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