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Nulidad de planes urbanísticos

Fotografía grúas

Hace unos pocos meses, aún en la “antigua normalidad”, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dictó una importante sentencia (318/2020) en la que se abría camino la declaración de nulidad absoluta parcial de los planes urbanísticos, cuando la infracción de la ley es individualizable en concretas determinaciones del plan, sin contaminar éste en su conjunto. Esta sentencia fue valorada positivamente por la doctrina, en general. Aunque en seguida mi colega JA Chinchilla planteó si esa apertura hacia la nulidad absoluta-parcial regía sólo para infracciones sustantivas del plan o si también podría ampliarse a casos en los que la infracción es procedimental, como la no solicitud de un informe preceptivo sobre recursos hidrológicos o de telecomunicaciones.

Pues bien, en aparente respuesta a esta pregunta, la más reciente STS de 27 de mayo de 2020 (RC 6731/2028) amplía los confines de la nulidad absoluta parcial hacia los defectos procedimentales. En concreto, el plan general de Yaiza (Lanzarote), que se había aprobado definitivamente sin haberse recibido aún el preceptivo informe litoral del Estado (conforme al art. 117.2 de la Ley de Costas), se declara nulo de pleno Derecho sólo para la ordenación urbanística referida a la parte litoral del término municipal, donde rigen las servidumbres y prohibiciones urbanísticas de la Ley de Costas.

Parecería pues, que la jurisprudencia se mueve en una dirección favorable a embridar las declaraciones de nulidad de los planes. Pero si atendemos a la argumentación de la sentencia que comento, veremos que aún rigen ciertos dogmas conceptuales que auguran pocos avances más en la materia, salvo que lleguen modificaciones legales severas.

Me explico. La sentencia que comento dedica la mayor parte de su argumentación a insistir en la oposición conceptual entre nulidad de pleno derecho y la anulabilidad, siendo así que los planes, en tanto que reglamentos, siempre y sólo pueden ser nulos de pleno derecho, y no anulables. A partir de esta premisa, la sentencia repite una y otra vez que los planes, cuando se declaran nulos de pleno derecho, no son convalidables; y tampoco es posible conservar los actos procedimentales previos. Precisamente porque, como dice la Sala de lo Contencioso-administrativo, esto es lo propio de la nulidad absoluta o de pleno derecho. Mas estos enunciados, que la sentencia da por obvios, son menos obvios que lo que sugiere la contundente prosa de la sentencia. Al menos, en relación con la conservación de los trámites procedimentales no viciados.

Por decirlo claro, en ningún momento dice la ley que los trámites de un procedimiento normativo, como el de elaboración de un plan urbanístico, no se puedan conservar, cuando sobre ellos no hay ninguna tacha de irregularidad, aunque luego el plan sea declarado nulo por otras razones, tanto procedimentales como sustantivas. Si vamos a los artículos 127 a 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), que es donde se regula la “potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones”, veremos que nada se dice sobre la nulidad de las disposiciones generales. Y por tanto, menos aún sobre la conservación parcial de los procedimientos que han dado lugar disposiciones generales nulas. La nulidad de las disposiciones se regula, paradójicamente, en el artículo 47.2 LPAC; esto es, dentro del Título III referido a los “actos administrativos”. Es ahí donde se dice que las disposiciones generales que infrinjan otras normas jerárquicamente superiores son, siempre, nulas de pleno derecho. Luego, el mismo Título III de la LPAC no vuelve a ocuparse de esa nulidad absoluta, y por tanto nada dice –al menos no expresamente- de una hipotética convalidación de la disposición o de la posible conservación de los actos y trámites de su elaboración. Digamos, entonces, que a diferencia de los actos administrativos, para los que los artículos 51 y 52 LPAC expresamente regulan la “conservación de actos y trámites” y la “convalidación”, la ley no dice nada para las disposiciones generales nulas. Laguna hay, sin duda.

A falta de regulación expresa, la Sala de lo Contencioso-administrativo opta por su integración mediante categorías dogmáticas que se dan por obvias. Esto es, en ningún momento se ensaya la analogía entre la nulidad absoluta de actos administrativos y la de las disposiciones generales. La sentencia se remite directamente a una supuesta obviedad conceptual, que no legal: que la nulidad absoluta no permite ni la convalidación ni la conservación, precisamente porque es absoluta y genera efectos “ex tunc”. Se mezclan aquí muchas cosas. La convalidación de una decisión tiene muy poco que ver con la conservación de un procedimiento. Y que la nulidad absoluta tenga efectos “ex tunc” nada tiene que ver con el procedimiento previo a la decisión, sino con el momento en que se dicta. Lo cierto es que la supuesta obviedad conceptual a la que se refiere la sentencia es de todo menos cierta. De distintas formas, la jurisprudencia constitucional ya ha modulado en los últimos 30 años la nulidad absoluta de las leyes, cuando infringen la Constitución. E incluso el Derecho privado, de donde arranca la distinción entre anulabilidad y nulidad radical, orilla cuando puede las categorías rígidas para el tratamiento de los vicios del consentimiento, y se orienta hacia conceptos más pragmáticos y flexibles, como las “crisis de los contratos” y los “remedios” idóneos para su superación. Pronto, al paso que vamos, la oposición ontológica entre la nulidad y la anulabilidad sólo va a estar presente en la justicia contenciosa.

De hecho, si bien leemos el artículo 51 LPAC (y antes, el artículo 66 de la Ley 30/1992) nos daremos cuenta que ni siquiera la ley mantiene esa oposición tajante entre anulabilidad y nulidad, a la que se refiere la sentencia. Dice el artículo 51 LPAC, en principio refiriéndose sólo a los actos administrativos (aunque incluso esto podría ponerse en duda) que el órgano “que declare la nulidad o anule las actuaciones, dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción”. Repárese en que el precepto habla de que “se declare” o se “anule” una actuación, lo que claramente remite a la nulidad de pleno derecho frente a la anulabilidad. Esto es, para los actos administrativos –tanto los anulados como los declarados radicalmente nulos- la ley permite la conservación de “actos y trámites”. Lo dice sólo para los actos administrativos, y no expresamente para las disposiciones generales. Pero, en lo que ahora importa, está abiertamente roto el dogma, en el que insiste la sentencia que comento, de que la nulidad de pleno derecho no admite conservación de trámites. Hoy, conforme al artículo 51 LPAC el principio de conservación rige tanto para actos nulos como para actos anulables.

Y a partir de aquí, ya podríamos dar el último paso. Visto que es posible la conservación de los trámites procedimentales de un acto administrativo radicalmente nulo; y dado que la ley no regula el régimen de nulidad absoluta de las disposiciones generales: ¿qué problema hay en integrar la laguna mediante las normas que rigen los actos administrativos nulos de pleno derecho?

Francisco Velasco Caballero

Catedrático de Derecho administrativo

Universidad Autónoma de Madrid

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